고령화 리스크의 진전과 노후보장체계의 재구축

오영수*․류건식**․임병인***․김재현****

2005. 5. 20.

* 보험개발원 보험연구소 소장 (Tel: 02-368-4163, E-mail: ysoh@kidi.or.kr)

** 보험개발원 보험연구소 연구위원 (Tel: 02-368-4237, E-mail: keon@kidi.or.kr)

*** 안동대학교 교수 (Tel: 054-820-6209, E-mail: biforest@andong.ac.kr)

**** 서원대학교 교수 (Tel: 043-299-8622, E-mail: rmikim@seowon.ac.kr)

<목 차>

Ⅰ. 문제제기	1

Ⅱ. 고령화 리스크 및 대응수단의 현황과 문제점	2

1. 고령화 리스크의 분류 및 특징	2

2. 고령화 리스크 발생구조와 연관성	4

3. 고령화 리스크 대응수단의 현황	5

Ⅲ. 고령화 리스크의 산출 및 결과	7

1. 개인의 고령화 리스크	7

2. 기업의 재무리스크	18

3. 정부의 재정리스크	21

Ⅳ. 고령화 리스크 대응의 국제비교	25

1. 고령화 취약성 비교	25

2. 고령화 대응방법의 국제적 동향	32

3. 우리나라 고령화 대응현황의 문제점	40

Ⅴ. 고령화 리스크 대응방안 및 정책과제	52

1. 기본방향	52

2. 노후보장체계의 재구축	53

3. 정책과제	68

참고문헌	75

Ⅰ. 문제제기

우리사회는 인구의 고령화가 세계에서 가장 빠르게 진전되고 있는 국가로 2018년에는 고령사회가 될 것으로 전망되고 있다. 이는 지금까지 인구의 고령화 속도가 가장 빠른 것으로 알려진 일본이 고령화사회에서 고령사회에 도달하는 데 걸린 23년보다 5년이 빠른 것으로 문제의 심각성을 인식하게 한다.

그러나 빠른 고령화 속도에도 불구하고 노후 보장제도의 확충이 미비한 가운데 개인의 자조노력도 크게 부족하여 노후준비가 적절히 이루어지고 있지 못한 실정이다.

이에 향후 고령화로 인해 개인, 기업, 정부가 안게 되는 리스크를 가늠해보고 이를 극복할 수 있는 방안모색이 필요하다고 본다. 이러한 방안의 제시는 노후보장의 확충 및 건전한 운영 측면을 고려하면서 개인과 기업이 고령화로 인해 안게 될 리스크의 실상을 경제적 부담의 관점에서 정확하게 파악하여 대응하는 것이어야 할 것이다.

이에 따라 본고는 개인, 기업, 정부가 고령화로 인해 안게 될 리스크를 경제적 부담의 관점에서 파악하고, 이를 극복할 수 있는 대안의 제시를 마련하는 데 주안점을 두었다. 즉 기존의 사회복지적 관점에서 노후보장제도의 확충 및 건전한 운영이라는 목표에만 머무르지 않고 이를 위한 재원 마련의 형평성 및 효율성, 노후보장의 충분성 등의 측면에서 살펴보고자 한다.

이를 위해 리스크 관점에서 접근하며, 개인, 기업, 정부가 고령화로 인해 안게 되는 리스크를 분류하고, 각 경제주체의 리스크 크기가 어떻게 변동해갈 것인가를 고령화 리스크 관점에서 파악하고자 하였다. 또한 고령화 리스크에 대한 대응과제 및 문제점을 고령화 취약성 수준 및 평가를 기초로 살펴본 후, 정부와 민간의 역할 및 분담 재조정을 통한 노후보장체계의 재구축 방안 및 이의 실행을 위한 정책과제를 모색해보기로 한다.

Ⅱ. 고령화 리스크 및 대응수단의 현황과 문제점

1. 고령화 리스크의 분류 및 특징

인구의 고령화는 수명연장에 따른 기대여명의 증가와 함께 개인, 기업 및 정부에 각기 다른 리스크를 야기한다(<표 Ⅱ-1> 참조). 먼저 개인에게는 생존리스크, 건강리스크, 자산리스크를 야기한다. 기업에 대해서는 종업원에 대한 노후보장 제공을 위해 보험료 등이 지출됨에 따른 재무리스크를 야기한다. 정부에 대해서는 각종 노후보장제도의 유지 및 지원을 위해 재정지출이 늘어남으로써 재정리스크를 야기한다.

<표 Ⅱ-> 고령화 리스크의 분류와 특징

부문	리스크 유형	특징
개인	생존리스크	사망률(mortality)의 안정적 예측은 가능하나, 물가 및 금리 등 거시적 변수와 근로기간에 종속적
	건강리스크	의료기술의 발달로 인한 비용증가와 의료서비스 공급과 수요의 모럴해저드에 취약 → 수술 및 치료 등 생존위험률(morbidity)의 장기예측 어려움
	자산리스크	물가, 금리 및 부동산가격 등 거시지표의 장기변동, 개인의 투자성향 및 금융지식 등에 영향
기업	재무리스크	정부정책에 종속적(사회보험의 부담률)
정부	재정리스크	정책적 선택에 영향(세대간 부담 전가, 지역가입자의 소득파악 미흡 등) → 정치적 리스크에 취약 고령화 리스크의 최후 대부자 역할(last resort)

생존리스크는 개인이 예상했던 기대여명보다 오래 생존하게 됨으로써 노후를 위한 수입이 부족하게 됨으로써 생기는 리스크를 말한다. 개인은 건강관리 수준 제고, 의료기술의 발전 등으로 수명이 급격히 연장되고 있는데, 오히려 사회제도적으로는 근로기간이 짧아지는 문제를 안고 있다. 만일 이러한 사회제도가 개선되지 않는다면 장수가 ‘재앙’이 되는 생존리스크가 확대될 것이다.

건강리스크는 고연령이 됨에 따라 신체적, 지적, 정신적인 질병 등으로 인해 의존상태에 있게 됨으로써 생기는 리스크를 말한다. 건강리스크는 궁극적으로는 질병의 치료 및 간병에 소요되는 비용의 크기로 나타나게 된다. 연령이 높을수록 암 발병확률, 수술율 등이 높아지며 평균입원일 수도 높아지게 된다. 물론 과거에 비해 동일한 연령의 고령자 건강상태가 좋아진 것은 확실하지만, 수명연장에 따라 은퇴 이후 소요되는 의료비용은 급격히 증가함으로써 건강리스크를 증가시킬 것이다([그림 Ⅱ-1] 참조).

[그림 Ⅱ-] 인구고령화에 따른 주요 의료지표 변화 추이

암발병률(10만명당)      65세 이상 고령자 수술률   고령자 평균 입원일 수

자산리스크는 개인이 축적한 자산이 경기침체, 금리변동, 물가, 투자실패 등의 요인에 의해 손실을 입게 될 리스크를 말한다. 향후 개인들은 급속한 고령화에 대응하여 저축, 투자 등을 늘려감에 따라 금융자산 및 부동산의 규모가 커질 것이나 적절히 관리되지 못할 경우 각종 거시경제적 요인 등에 의해 손실을 입음으로써 노후소득이 안정되지 못할 가능성이 있다.

재무리스크는 기업이 국민연금과 국민건강보험의 보험료 납부를 위해 안게 되는 재무상의 부담으로 인한 리스크를 말한다. 또한 기업이 법인세를 납부하게 되는데, 고령화로 인해 재정에 의한 사회보장지출이 확대될 경우 세 부담이 늘어남으로써 이익의 규모가 축소될 수 있다.

재정리스크는 정부가 기초생활보장제도, 사회보험제도, 특수직역연금 등의 운영을 위해 지출되는 재정부담으로 인한 리스크를 말한다. 정부는 조세 및 재정 수단을 동원하여 고령화 리스크의 최후의 대부자 역할을 하게 된다. 그런데 정부 재정의 크기는 조세 등 세입의 크기에 의해 한계가 지워지며, 그 범위를 벗어나게 되면 정부채무가 발생하게 된다. 따라서 고령화에 대응하기 위해 정부가 재정지출을 늘리거나 세제지원을 확대하게 되면 재정리스크는 확대된다.

2. 고령화 리스크 발생구조와 연관성

개인의 생존리스크는 현행 노후보장제도의 미비로 인해서 생겨나는데, 이의 확충을 위해서는 그에 소요되는 비용을 보험료로 부담해야 하며 개인의 자조노력 여하에 의해 그 크기가 달라진다. 일반 근로자의 경우 국민연금에 의해 노후보장을 받으나 표준적 생활수준에 비교하여 갭이 발생할 수 있다. 만약 국민연금 이외에 퇴직금 등 다른 소득원이 있어 이 갭을 메울 수 있다면 리스크는 상쇄될 것이나, 중간에 그 소득원이 소진될 경우에는 리스크가 발생하게 된다.

건강리스크의 경우 국민건강보험제도에 의해 완전하게 보장되지 않거나, 장기간병을 위한 보장장치가 미흡할 경우 생겨난다. 그런데 건강이 크게 악화되거나 장기간병 상태에 있게 될 경우 개인의 저축 등에 의해 해결되기 어려워져 리스크가 확대되며, 이는 더 많은 지출이 이루어져 생존 리스크를 악화시키게 된다. 또한 보험제도가 존재하더라도 완전하게 보장되기 어려우며, 본인이 부담해야 될 부분만큼 결국 건강리스크의 크기는 정해진다. 그런데 이러한 보험제도가 수지가 악화되어 보험료 수입만으로 유지되기 어려워 정부 재정지원이 이루어질 경우 이는 재정리스크로 연결되게 된다.

자산리스크는 거시적 지표의 변동, 개인의 투자성향, 금융지식의 부족 등에 의해서 발생하게 된다. 자산리스크가 커지게 되면 직접적으로는 생존리스크에 영향을 미치게 되며, 간접적으로 건강리스크에 영향을 미치게 된다.

기업은 국민연금과 국민건강보험에 대해 근로자가 납부해야 할 보험료와 같은 규모를 부담해야 하므로, 국민연금과 국민건강보험의 보험료로 납부해야 할 금액이 꾸준히 증가하는 구조로 되어 있다. 국민연금의 경우 2036년 당년도 수지적자가 발생하고 2047년에 기금고갈이 우려되는 상황에서 2050년에는 30%, 2070년에는 39.1%(기업부담 50%)로 보험료율을 인상해야 할 것으로 추정되고 있어서 근로자의 부담이 늘어나는 것은 물론 기업의 부담도 동일하게 늘어나게 된다. 국민건강보험의 경우에도 보장 수준의 확대와 재정의 건전한 운영을 위해 보험료율을 2005년 현재 4.31%(기업부담 50%)에서 꾸준히 인상할 계획이다.

정부는 국민기초생활보장법에 의한 저소득층 지원, 국민연금법 및 국민건강보험법에 의한 보험료 분담, 특수직역연금의 보험료 등으로 막대한 재정부담을 안게 된다. 특히 특수직역연금 중 군인연금, 공무원연금 등은 이미 재정적자 상태에 있고, 사학연금도 2010년 이후에는 재정적자 상태에 들어갈 것으로 예상되므로 재정리스크는 커질 전망이다. 국민건강보험의 경우에도 2006년까지 담배부담금을 통해 재정을 지원하도록 한 한시법이 만료될 경우 이를 연장할 것인지 아니면 다른 대안을 찾아야 할 상황이다. 그러나 정부 채무의 크기가 점점 커짐에 따라 국민의 조세부담은 커지게 되면서 그것은 다시 개인과 기업의 부담을 키워서 리스크 발생에 영향을 미치게 된다.

이들 고령화 관련 리스크는 개인의 리스크가 커지는 상황에 대응하여 보험료율을 인상하여 보장 수준을 높이게 되면 개인의 부담이 커짐과 동시에 기업의 부담이 커지며 정부의 부담은 완화되는 연관구조를 갖고 있다. 그런데 보장수준을 적정 수준 이상으로 높이게 되면 부담의 형평성, 부담 대비 급부의 형평성 등을 둘러싼 논쟁이 촉발될 수 있다. 더구나 특수직역연금과 국민건강보험 지역가입자의 경우에는 보험료율을 인상하면 정부의 부담도 동시에 증가하는 구조로 되어 있는 문제점이 있다.

반면에 개인의 리스크가 커지는 상황에 대응하여 보험요율을 인상하지 않고 보장 수준을 높이게 되면 개인과 기업의 부담은 낮아지나 정부의 부담은 커지는 연관구조를 갖고 있다.

3. 고령화 리스크 대응수단의 현황

개인의 고령화 리스크 대응수단은 정부재정, 사회보험, 민간 금융 및 보험이라는 3층 구조로 되어 있으며, 우리나라의 경우 사회보험제도가 중심적 제도로 위치하고 있다.

<표 Ⅱ-> 개인의 고령화 리스크 유형별 대응수단

리스크 유형	대응수단
	정부재정	사회보험	민간금융ㆍ보험
생존리스크	공적부조	국민연금, 공무원연금, 군인연금, 사학연금	개인연금, 퇴직연금, 일시납 즉시연금, 역모기지
건강리스크	공적부조	국민건강보험 노인요양보험	민영건강보험 MSA 민영장기간병보험
자산리스크	-	-	PB, WA, FP

가. 정부재정

먼저 정부의 재정은 국민기초생활보장법에 의거하여 극빈층에 대한 소득지원 및 건강보조금을 지원한다. 또한 사회보험제도 운영과 관련하여 공적 연금 중 국민연금 농어민 가입자에 대해서는 2014년까지 연금보험료를 보조하는 것으로 되어 있으며, 군인연금과 공무원연금에 대해서는 정부가 사용자의 위치에서 보험료를 납부하며, 사학연금에 대해서는 재정보조를 하고 있다.

이렇듯 정부재정은 일부 극빈층에 대해 직접적인 지원을 하면서, 사회보험제도에 대해서는 최종적 대부자의 역할을 맡고 있다.

나. 사회보험

사회보험제도로는 국민연금, 국민건강보험, 산재보험, 고용보험이 있다. 그 중에서 고령화 리스크에 직접 대응하는 사회보험은 국민연금과 국민건강보험이며, 2007년부터 도입될 예정인 노인요양보험이 있다. 사회보험은 전국민을 대상으로 제도가 운영되는데, 국민연금의 경우에만 군인, 공무원, 사립학교 교직원이 대상에서 제외되어 별도의 연금제도를 가지고 있다. 사회보험은 가입자의 보험료로 운영되는데, 대부분의 제도가 현재의 요율 수준으로는 재정 적자를 피하기 어려운 구조로 되어 있다.

다. 민간금융

민간금융으로서 활용될 수 있는 수단으로는 예․저금, 신탁, 보험 등을 들 수 있다. 그 중에서 가장 대표적인 것은 2005년 12월부터 도입되는 퇴직연금과 1994년 도입된 개인연금신탁(보험)이 있으며, 민영건강보험과 민영장기간병보험이 있다. 이외에도 일시납 즉시연금과 역모기지연금이 있다.

퇴직연금은 기존에 근로기준법에 의거하여 존재하는 퇴직금 제도를 연금제도로 전환하기 위해 제도로서 2005년 12월부터 도입될 예정이다. 개인연금신탁(보험)은 세제적격형과 세제비적격형이 있는데, 세제적격형의 경우 연간 240만 원 한도에서 소득공제혜택이 주어지며, 세제비적격형의 경우 보험형에 한하여 10년 이상 가입할 경우 이자소득세 비과세 혜택이 부여되고 있다.

그리고 개인자산관리서비스로서 은행은 프라이빗뱅킹(PB), 증권은 랩어카운트(WA), 보험은 재무설계(FP) 서비스를 제공하고 있는데, 자산의 증식과 안전한 노후소득관리를 위한 중요한 수단으로 정착되어 가고 있다.

Ⅲ. 고령화 리스크의 산출 및 결과

1. 개인의 고령화 리스크

가. 분석의 기본가정과 분석데이터

고령화의 진전에 따른 근로자 개인리스크를 산출하기 위하여 본 연구에서는 개인리스크를 은퇴(근로자 60세) 이후의 연금수입(연금소득)에서 노후생활비와 노후의료비의 합(소비지출)을 공제한 금액, 즉 라이프사이클에 기초하여 노년기 이후의 잔존여명 동안 수입규모를 초과한 지출금액으로 정의하여 분석하였다. 분석의 편의를 위해 다음과 같이 기본가정을 설정하였다.

근로자의 은퇴이후의 연금수입은 국민연금과 퇴직연금만으로 구성되고 공무원의 은퇴이후의 연금수입은 공무원연금만으로 구성되는 것으로 간주하였다.

노후생활비는 소비지출에서 보건의료비를 차감한 금액으로, 노후의료비는 보건의료비로 보아 조세․사회보험료 등의 비소비지출은 포함되지 않는 것으로 간주하였다.

첫째, 근로자는 개인연금은 가입하지 않았으며, 은퇴이전에는 근로소득, 은퇴 이후에는 연금소득만 있는 것으로 가정하여 분석하였다.

둘째, 근로자의 경우는 27세부터 55세까지 28년간 동일직장에서 근속하고 1988년 국민연금 도입이후 국민연금에 가입하여 60세까지 보험료를 납입한 후 퇴직연금과 국민연금을 수령하는 자를 분석대상으로 설정하였다. 분석대상은 일반 근로자로 한정하여 2004년 현재 27세, 35세, 45세, 55세, 65세인 자의 생애 근로소득과 노후생활비, 노후의료비를 1988년부터 2003년까지 15년간의 홑벌이 도시 근로자가구 가계수지통계자료에서 산출하였다.

배우자와 자녀 등 다른 가구 구성원의 소득이 없는 경우

근로자가구는 가구주가 회사, 관공서, 학교, 공장, 상점 등에서 피고용자로서 일을 하는 가구를 의미한다.

셋째, 근로소득은 가구주 및 기타 가구원이 근로의 대가로 받은 일체의 보수로서 봉급 또는 임금과 그밖에 상여금, 시간외 근로수당 등이 포함되었으며 세금 및 각종 부담금 등을 공제하기 전의 소득 총액으로 간주하였다. 이에 반해 소비지출은 생계유지에 필요한 재화와 용역의 구입을 위한 지출이며, 소비지출 중 보건의료지출은 질병의 치료와 예방, 건강의 회복을 위한 의약품, 기타보건의료용품 및 의료서비스에 대한 지출로 간주하였다(<표 Ⅲ-1> 참조).

<표 Ⅲ-1>  도시가계조사의 조사항목 내역

총수입	소득	경상소득	근로소득	총지출	가계지출	소비지출	식료품
			사업 및 부업소득				주거
							광열수도
							가구가사
			재산소득				피복신발
							보건의료
			이전소득				교육
							교양오락
							교통통신
							기타
		비경상소득	경조소득 등			비소비지출	조세, 공적연금보험료 및 사회보험료, 이자지급 등
	기타수입	자산 감소	예금인출, 보험금수령, 유가증권 및 부동산 매각		기타지출	자산 증가	저축 및 저축성보험, 유가증권 및 부동산 매입
		부채 증가	월부 및 외상, 빌린 돈			부채 감소	빌린 돈 상환, 월부 및 외상 갚음
	전월이월금				월말현금잔고

주: 월말현금잔고는 전세평가액, 보증부월세 평가액, 자가평가액 등임

넷째, 장래의 근로소득과 노후생활비 산출을 위해 2005년 이후 물가상승율과 임금인상률은 한국은행 물가수준 억제목표치인 3%를 적용하였으며, 의료물가상승률은 2000년 이후의 의료물가지수 평균상승율인 3.7%를 적용하였다.

<표 Ⅲ-2> 도시 근로자가구 가계수지

(단위: 천원)

구분		2003년
		근로소득 ㉠	총의료비 ㉡	의료비 ㉢	가계지출 ㉣	소비지출 ㉤
근로자	30세 미만	18,312	949	607	19,107	17,018
	30세∼39세	26,873	1,036	615	24,315	20,959
	40세∼49세	27,467	971	599	27,710	23,538
	50세∼59세	19,957	1,248	723	23,126	19,115
	60세 이상	10,214	1,039	525	15,183	12,291

또한 <표 Ⅲ-2>에서 보는 바와 같이 연금소득 계산을 위한 생애 근로소득과 노후생활비, 노후의료비를 구하기 위해 통계청에서 발간하는 도시가계연보의 도시 근로자가구 자료(1988～2003년)를 이용하여 분석하였다.

나. 세부가정 및 분석절차

1) 연금소득 산정절차 및 제가정

먼저 현재의 일반기업의 정년은 55세까지이므로 55세에 정규근로(full-time job)를 중단하고 60세까지 부분근로(part-time job)로 근로소득을 발생시키는 것으로 가정하였다.

<표 Ⅲ-3> 생애소득 계산기간

현재 연령 (2004년)	근로 개시 시점 (년도)	국민 연금 가입 시점 (년도)	정규 근로 근속 기간 (년)	정규 근로 은퇴 시점 (년도)	부분 근로 수행 기간 (년)	국민 연금 가입 기간 (년)	완전 은퇴 시점 (년도)
ⓐ	ⓑ	ⓒ	ⓓ	ⓔ	ⓕ	ⓖ	ⓗ
27세	2004	2004	28	2032	5	33	2037
35세	1996	1996	28	2024	5	33	2029
45세	1986	1988	28	2014	5	31	2019
55세	1976	1988	28	2004	5	21	2009
65세	1966	1988	28	1994	5	11	1999

둘째, 2003년 이전의 과거근로소득은 도시근로자 가계연보의 실제 과거소득을 사용하였으며, 이후의 근로소득은 연도별 물가상승율과 연령별 근로소득변동률(<표 Ⅲ-4> 참조)에 따라 조정하여 <표 Ⅲ-5>의 생애근로소득을 산출하였다. 특히 2004년 근로소득은 2003년 근로소득에 실제 물가상승률 3.6%를 적용하여 조정하였으며, 이후의 임금인상률은 향후 임금인상률 예측치(3%)와 과거 연령별 근로소득변동률(<표Ⅲ-4> 참조)로 조정하였다.

국민연금액 산출을 위한 근로자의 생애평균 근로소득은 27세 또는 국민연금 가입일자부터 60세에 달하여 은퇴를 하고 국민연금을 수급하기 시작할 때까지의 근로소득이다.

2003년 이전 소득 : 해당연령구간의 실제 통계소득

2004년 소득 : 2003년 해당연령구간의 실제 통계소득×(1+0.036)

2005년 이후 소득 : Yi=(1+i)(1+g)

i : 임금인상률(3%)

g : 연령별 소득변동률(ⓜ)

즉, 2004년 현재 45세 근로자의 2009년 50세 소득은 2004년 현재 45세 근로자의 소득 28,456(천 원)× (1+0.03)5×(1-0.027)5=28,769(천 원)이며, 2004년 현재 65세인 근로자의 1994년 55세 근로소득은 1994년 도시근로자 가구소득의 50세～59세 소득을 사용하였다.

<표 Ⅲ-4> 연령별 근로소득 변동률

(단위: 천 원)

연령구간	대표연령	평 균 근로소득 (1988-2003)	적용연령	연 령 별 근로소득 변 동 율
ⓘ	ⓙ	ⓚ	ⓛ	ⓜ
30세 미만	27세	12,144	27세～35세	3.6%
30∼39세	35세	16,114
			36세～45세	0.9%
40∼49세	45세	17,339
			46세～55세	-2.7%
50∼59세	55세	13,891
			56세 이상	-7.4%
60세 이상	65세	7,517

<표 Ⅲ-5> 생애근로소득

(단위: 천 원)

연도	2004년 현재 27세		2004년 현재 35세		2004년 현재 45세		2004년 현재 55세		2004년 현재 65세
	연령	근로소득	연령	근로소득	연령	근로소득	연령	근로소득	연령	근로소득
	ⓝ	ⓞ	ⓟ	ⓠ	ⓡ	ⓢ	ⓣ	ⓤ	ⓥ	ⓦ
1988					29세	5,213	39세	6,702	49세	7,958
1994					35세	15,085	45세	14,671	55세	13,109
1996			27세	14,344	37세	18,036	47세	17,708	57세	11,925
1999			30세	20,469	40세	21,198	50세	17,158	60세	10.347
2004	27세	18,971	35세	27,841	45세	28,456	55세	20,676
2009	32세	26,247	40세	33,754	50세	28,769	60세	16,319
2014	37세	34,445	45세	40923	55세	27,680
2019	42세	41,760	50세	41,373	60세	21,848
2024	47세	47,082	55세	41,828
2029	52세	47,599	60세	33,015
2032	55세	47,913
2037	60세	32,622
생애평균 근로소득	27세	37,849	35세	33,133	45세	21,783	55세	16,437	65세	9,913

셋째, 퇴직연금은 2004년 현재 27세, 35세, 45세, 55세, 65세의 가구주가 27세부터 55세까지 28년간을 동일직장에서 근속하고, 55세에 퇴직하여 60세까지 5년간 거치하였다가 이후 평균여명까지 매년 수령하는 것으로 하였다. 거치기간 5년 동안 퇴직연금은 물가상승율 3%로 부리되며, 60세 평균여명은 퇴직연금 수령시점까지 개선효과를 반영하여 추정하였다.

<표 Ⅲ-6> 국민생명표 평균여명 개선효과(60세 남자)

연도	1995	1997	1999	2001	2002	2009	2019	2029	2037
평균여명	16.59년	17.03년	17.51년	18.11년	18.47년	20.43년	23.23년	26.03년	28.27년
개선효과	연간 0.28년씩 개선					추정치

<표 Ⅲ-7>의 은퇴시의 근로소득(년액)(ⓧ)은 2004년 현재연령(ⓐ)의 근로자들이 <표 Ⅲ-3>의 55세 시점에서 수령한 근로소득이며, 퇴직시의 법정퇴직급여(ⓩ)는 현행 근로기준법에 따라 지급하는 퇴직급여로 근로자의 근속년수가 모두 28년이므로 퇴직시의 월별 근로소득(ⓨ) 28개월치에 해당한다.

<표 Ⅲ-7>의 연금개시 퇴직급여(①)는 은퇴시의 법정퇴직급여(ⓩ)가 연금수령 개시시점(ⓗ)인 60세까지 거치기간인 5년 동안 부리된 금액, 연금현가(③)는 평균여명동안 매년 말 지급되는 확정연금의 현가로 이자율은 물가상승율인 3%를 적용하였으며, 퇴직연금(년액)(④)은 사망시까지 매년말 지급받게 되는 퇴직연금소득이다.

<표 Ⅲ-7> 퇴직연금소득 계산

(단위:천원)

현재연령	은퇴시의 근로소득 (년액)	퇴직시의 근로소득 (월액)	퇴직시의 법정퇴직급여	연금수령 개시시점 (60세)	연금개시 퇴직급여	평균여명 (년수)	연금현가	퇴직 연금 (년액)
ⓐ	ⓧ	ⓨ	ⓩ	ⓗ	①	②	③	④
27세	47,913	3,993	111,796	2037	129,603	28.27	18.76411	6,907
35세	41,828	3,486	97,598	2029	113,143	26.03	17.87684	6,329
45세	27,680	2,307	64,587	2019	74,874	23.23	16.44361	4,553
55세	20,676	1,723	48,244	2009	55,927	20.43	14.87747	3,759
65세	13,109	1,092	30,588	1999	35,460	17.51	13.16612	2,693

넷째, 국민연금의 급여산식은 전가입자의 최근 3년간 평균소득월액과 가입자 개인의 전가입기간 평균표준소득월액에 연동되어 <표 Ⅲ-8>과 같이 지급되며, 수급개시 후에는 매년 전년도의 전국 소비자물가 상승률만큼 연금액을 인상하여 지급하는 것으로 가정한다.

<표 Ⅲ-8> 국민연금 기본연금액 급여산식

가입자 개인의 가입기간 동안의 표준소득월액은 매년 보건복지부장관이 고시하는 연도별 재평가율에 의하여 연금수급전년도의 현재가치로 환산한 후 그 합계액을 가입자의 전체 가입월수로 나누어 산정하였다

	[2.4(A＋0.75B)×P1/P＋1.8(A＋B)×P2/P] ×(1＋0.05n/12)
A = 연금수급전 3년간의 전체가입자의 평균소득월액의 평균액 B = 가입자 개인의 가입기간 동안의 표준소득월액의 평균액 P1= '98.12.31 이전 가입월수 P2= '99. 1. 1 이후 가입월수 P = 가입자의 전체 가입월수 n = 20년 초과월수

먼저 연금수급전 3년간의 가입자 전원의 평균소득월액(A)의 평균액은 2004년 현재 1,412,428원으로 고시되어 있으므로 이를 연금 수령개시시점까지 물가상승율 3%로 조정하였으며, 65세의 경우 1999년에 국민연금 수령을 시작하므로 물가상승율 추정치 대신 <표 Ⅲ-9>의 연도별 재평가율을 사용하여 조정하였다.

<표 Ⅲ-9> 연도별 재평가율

연도	88년	89년	90년	91년	92년	93년	94년	95년
재평가율	3.771 1988년도 1원은 2003년도의 3,771원과 동일함을 의미한다.	3.334	2.903	2.427	2.106	1.864	1.642	1.516
연도	96년	97년	98년	99년	00년	01년	02년	03년
재평가율	1.390	1.257	1.120	1.094	1.110	1.069	1.090	1.000

주: 보건복지부 고시 제2004-18호(2004. 3. 22), 2004. 3. 1 이후 수급사유 발생자에게 적용

또한 가입자 개인의 가입기간 동안의 표준소득월액의 평균액(B) 산출을 위해서 표준소득월액 대신 <표 Ⅲ-5>의 생애근로소득을 <표 Ⅲ-9> 연도별 재평가율로 조정하여 사용하였으며, 연도별 재평가율이 없는 2004년 이후의 표준소득월액은 물가상승율 추정치인 3%로 조정하였다.

1998년 이전 가입기간(⑦)과 1998년 이후 가입기간(⑧), 20년 이상 가입연수(⑨)를 <표 Ⅲ-8>의 국민연금 기본연금액 급여산식에 대입하여 각 연령구간의 연금수령 개시시점에 받게 되는 국민연금연액을 산출하였다. 각 연령구간의 근로자 모두 10년 이상 국민연금에 가입하였으므로 반환일시금이 아닌 노령연금을 받게 되며, 배우자나 부양가족 1인당 추가 지급되는 가급연금은 그 금액이 매우 적으므로 받지 않는 것으로 가정하였으며, 연금수급이 시작되고 난 이후에는 국민연금(⑩)은 소비자물가지수 변동률에 연동되어 지급하는 것으로 가정하였다(<표 Ⅲ-10> 참조).

<표 Ⅲ-10> 국민연금소득 계산

(단위: 천원)

현재연령	연금수령 개시시점 (60세)	표준 소득 월액 3개년 평 균 액 (A)	개인표준 소득월액 평 균 액 (B)	1998년 이전 가입연수 (P1)	1999년 이전 가입연수 (P2)	20년 이상 가입연수(n/12)	국민연금 (년액)
ⓐ	ⓗ	⑤	⑥	⑦	⑧	⑨	⑩
27세	2037	3,746	5,202	0	33	13	26,575
35세	2029	2,957	4,526	2	32	13	22,403
45세	2019	2,201	3,159	10	21	11	15,613
55세	2009	1,637	2,346	10	11	1	8,019
65세	1999	1,253	1,620	10	1	0	5,856

2) 노후생활비와 의료산비 산정절차 및 가정

60세 이상 도시 근로자 가구 전체(평균 세대원 2.65명)의 2003년 노후생활비(소비지출-보건의료비)를 현재 일반 근로자가 은퇴한 이후 시점(<표 Ⅲ-15>의 ⓓ)까지 소비자 물가상승률 추정치로 조정하여 장래의 노후생활비(<표 Ⅲ-15>의 ⓑ)를 산출하였으며, 이를 위해 노후생활비는 60세 이후에도 매년 소비자물가상승률 추정치인 3%로 증가하는 것으로 가정하였다.

2004년 3.6%, 2005년 이후 3%로 설정하여 추정하였다.

<표 Ⅲ-11> 도시근로자 가계수지(2003년)

(단위: 천원)

구분	가구수 ⓙ	가구원수 ⓚ	가계지출 ⓛ	소비지출 ⓜ	식료품 ⓝ	주거 ⓞ	광열수도 ⓟ
60세미만	5,270	3.5	26,770	22,715	5,987	780	1,109
60세이상	260	2.6	17,545	15,093	4,659	587	976
구분	가구집기 가사용품 ⓠ	피복 신발 ⓡ	보건 의료 ⓢ	교육 ⓣ	교양 오락 ⓤ	교통 통신 ⓥ	기 타 소비지출 ⓦ
60세미만 60세이상	950 486	1,284 608	1,018 1,021	2,476 495	1,144 507	4,023 2,493	3,945 3,262

특히 노후의료비(<표 Ⅲ-15>의 ⓒ) 경우에는 <표 Ⅲ-11>의 2003년 노후의료비(보건의료비(ⓢ)를 현재 일반 근로자가 은퇴한 이후 시점(<표 Ⅲ-15>의 ⓓ)까지 <표 Ⅲ-12>의 의료물가상승률 추정치로 조정하였다. 즉 노후의료비는 60세 이후 의료물가상승률(3.7%)과 연령별 의료비 증가율로 조정하였는데, 75세 이전에는 연령에는 연령 증가에 따라 2.1% 증가하다가 76세 이후에는 0.98% 감소하는 것으로 가정(<표 Ⅲ-13>, <표 Ⅲ-14>참조)하였다.

Yi=(1+g)(1+i)

g : 연령별 인상율(75세 이하 2.1% 76세 이상 -0.98%)

i : 의료물가상승율(3.7%)

<표 Ⅲ-12> 의료물가상승률 추정치

	가중치 (천분율)	2000	2001	2002	2003	2004
보건의료	43.9	100.0	112.3	111.4	114.1	115.8
의약품	21.1	100.0	105.0	107.1	110.2	110.5
보건의료용품	2.5	100.0	99.1	100.2	101.0	101.5
보건의료서비스	20.3	100.0	121.4	117.3	119.9	123.0
평균상승율		3.7%

<표 Ⅲ-13> 보건의료비 추가지출 비율

(단위: 천원)

구분		근로소득	소비지출	생활비	보건의료	보건의료비 추가지출율
근로자	27세	12,144	10,969	10,396	573
	35세	16,114	13,118	12,497	621	1.03%
	45세	17,339	15,886	15,215	671	0.76%
	55세	13,891	14,471	13,646	825	2.09%
	65세	7,517	9,598	8,827	771
공무원	27세	14,260	12,697	11,906	791
	35세	19,192	14,676	14,020	657
	45세	25,253	19,526	18,873	654
	55세	28,361	21,915	20,939	975
	65세	30,421	21,109	19,441	1,668
추가 지출비율 (공무원/근로자)		75%	40%	41%	37%

주: 도시가계연보의 1988년～2003년 도시근로자 평균가계수지

<표 Ⅲ-14> 노인 1인당 의료비 추이

(단위: 천원)

구 분	65세 이상	65세∼74세	75세 이상
1994	234,155	256,873	185,997
1997	457,195	493,557	383,425
2000	767,305	799,396	700,678
2003	1,271,639	1,297,444	1,215,471
2004	1,402,142	1,414,032	1,376,272
평 균	826,487	852,260	772,369
			-0.98%

자료: 국민건강보험 노인의료비 분석자료(2004)

<표 Ⅲ-15> 은퇴시점의 노후생활비와 노후의료비(일반근로자)

(단위: 천원)

현재 연령	노 후 생활비 (60세)	노 후 의료비 (60세)	연금수령 개시시점 (60세 도달연도)	평균여명 (년수)
ⓐ	ⓑ	ⓒ	ⓓ	ⓔ
27세	38,669	3,511	2037	28.27
35세	30,526	2,625	2029	26.03
45세	22,714	1,825	2019	23.23
55세	16,901	1,269	2009	20.43
65세	12,576	883	1999	17.51

다. 개인리스크 분석결과

일반근로자의 개인리스크를 분석한 결과(<표 Ⅲ-16> 참조), 첫째 일반근로자가 은퇴이후 평균여명까지 생존하게 되는 경우, 연금소득보다 노후생활비 및 노후의료비지출이 더 커서 전반적으로 모든 연령그룹이 생존리스크와 건강리스크로 구성된 개인 고령화리스크에 심각하게 노출되어 있는 것으로 나타나고 있다. 즉 연금소득만으로는 근로자의 노후생활을 영위하기 위한 기초적인 생활비 및 의료비를 충당할 수 없는 수준이기 때문에 개인 고령화리스크의 보전을 위한 민영연금제도의 기능 강화와 더불어 민영보험회사의 역할 제고가 보다 요구됨을 알 수 있다.

둘째, 현재 27세의 은퇴근로자가 잔존여명동안 노출되어 있는 개인리스크 규모(소비지출-연금소득)총액이 약 5억 6,582만원으로 현재 65세의 은퇴근로자의 잔존여명동안 노출되어 있는 개인리스크규모 약 1억3,562만원보다 많은 것으로 나타나 향후 고령화의 진전에 따른 개인리스크의 노출정도는 점차 심화될 것으로 보인다는 점이다. 즉 고령화의 진전에 따른 개인리스크의 노출정도는 젊은 세대가 은퇴하는 시점에서 더욱 커질 수 있다는 점에서 지금부터 고령화에 대비한 연금체계의 개편, 개인의 자조노력 강화, 민영의료보험제의 도입 등에 관한 종합적인 대응전략 모색이 필요하다고 본다.

셋째, 개인리스크의 부담률 측면에서 개인리스크의 부담률을 산정한 결과, 현재  65세 은퇴근로자는 잔존여명 동안 42.2%의 높은 개인 리스크 부담률을 보이고 있어 단기적으로는 현재 고령자를 위한 대책마련이 절실한 것으로 나타나고 있다는 점이다. 이와 같은 현상은 65세 근로자의 경우 국민연금 가입기간이 11년에 불과하고 경제활동기의 근로소득도 현저하게 낮으므로 은퇴 후 필요한 노후생활비와 노후의료비를 충당하기에는 노후연금소득이 절반 정도로 부족한 것으로 나타나고 있다는 데에서도 알 수 있다. 개인리스크 부담률은 근로자의 현재 연령이 낮을수록 낮아지고 있는데, 이는 근로자의 연령이 낮을수록 국민연금 가입기간이 늘어나며, 경제활동기의 근로소득이 높기 때문인 것으로 생각한다.

현재 27세 근로자의 경우에는 개인리스크 부담률이 28.8% 이상으로 다시 높아지고 있으나 이는 도시근로자 가계수지 통계에 30세 미만 근로자 가구의 근로소득이 타연령대의 근로자 가구보다 훨씬 낮게 나타난 때문인 것으로 판단된다.

실제 분석대상으로 삼은 근로자의 경우 현재 노후소득 보장을 위해 제도적으로 준비되어 있는 국민연금과 퇴직연금에 모범적으로 가입된 근로자를 대상으로 한 것이기 때문에 일반인들의 개인리스크 부담률은 근로자들보다 훨씬 높을 것으로 추정된다. 또한 연금소득에 대한 과세정도가 크면 클수록 노후생활비와 노후의료비 충당을 위한 실제의 노후소득은 보다 적어질 것으로 예상되기 때문에 적정한 연금세제의 확대를 통한 연금전환을 적극 유도하는 정책방향이 모색될 필요성이 있다고 본다. 특히 경제활동기에는 일반적으로 근로소득의 5% 정도를 보건의료비로 지출하는데 반해 고령자들은 은퇴 이후에 연령에 따라 연금소득의 10～20% 이상을 보건의료비로 지출하고 있으므로 노후소득 보장뿐만 아니라 노후의료비를 보조 또는 지원할 수 있는 제도적 장치 역시 절실히 요구된다고 본다.

<표 Ⅲ-16> 일반근로자의 노후 개인리스크

(단위: 천원)

현재 연령	수급 개시 (60세	평균 여명 (년수)	노 후 가계수지	60	70	77	80	83	86	88	개인 리스크 부담률(평균)
ⓐ	ⓓ	ⓔ	ⓕ	ⓖ	ⓗ	ⓘ	ⓙ	ⓚ	ⓛ	ⓜ	ⓝ
27세	2037	28.27	연금소득	33,482	42,622	50,831	54,904	59,355	64,218	67,709	28.8%
			노후생활비	38,669	51,968	63,914	69,840	76,316	83,393	88,471
			노후의료비	3,511	6,215	8,719	9,440	10,220	11,065	11,667
			소비지출	42,179	58,182	72,632	9,280	86,536	94,458	100,139
			개인리스크 규모(부담율)	8,697 (20.6%)	15,561 (26.7%)	21,801 (30.0%)	24,375 (30.7%)	27,181 (31.4%)	30,240 (32.0%)	32,430 (32.4%)
35세	2029	26.03	연금소득	28,732	36,437	43,358	46,792	50,544	54,644		22.1%
			노후생활비	30,526	41,024	50,454	55,132	60,245	65,831
			노후의료비	2,625	4,647	6,520	7,059	7,642	8,274
			소비지출	33,151	45,671	56,974	2,191	67,887	74,105
			개인리스크규모(부담율)	4,418 (13.3%)	9,239 (20.2%)	13,615 (23.7%)	15,399 (24.8%)	17,343 (25.5%)	19.462 (26.3%)
45세	2019	23.23	연금소득	20,166	25,535	30,358	32,751	35,366			25.4%
			노후생활비	22,714	30,526	37,543	41,024	44,828
			노후의료비	1,825	3,232	4,533	4,908	5,314
			소비지출	24,539	33,757	42,076	45,932	50,142
			개인리스크규모(부담율)	4,373 (17.8%)	8,222 (24.4%)	11,718 (27.8%)	13,181 (28.7%)	14,776 (29.5%)
55세	2009	20.43	연금소득	11,778	14,536	17,013	8,242				42.1%
			노후생활비	16,901	22,714	27,935	30,526
			노후의료비	1,269	2,247	3,152	3,413
			소비지출	18,171	24,961	1,088	3,939
			개인리스크규모(부담율)	6,392 (35.2%)	10,425 (41.8%)	14,074 (45.3%)	15,696 (46.2%)
65세	1999	17.51	연금소득	8,550	10,564	12,373					42.2%
			노후생활비	2,576	16,901	20,786
			노후의료비	883	1,563	2,192
			소비지출	13,459	18,464	22,978
			개인리스크규모(부담율)	4,909 (36.5%)	7,900 (42.8%)	10,606 (46.2%)

주: 개인리스크규모는 소비지출-연금소득, 개인리스크부담율은 1-연금소득/소비지출에 의해 산출

2. 기업의 재무리스크

고령화에 따른 기업의 재무리스크는 종업원 복지와 밀접하게 연결되어 있으며 종업원 복지는 법정복지(사회보험)와 법정외복지로 구분될 수 있다. 법정외복지는 퇴직연금, 건강보험, 단체생명보험 등 보험위주로 이루어져 왔으나, 최근 들어 선택적 종업원복지제도의 도입으로 자기계발지원, 휴가 등과 같은 비보험 복지프로그램도 주목을 받기 시작하였다. 여기에서는 법정복지에 따른 재무리스크와 법정외복지에 따른 재무리스크를 구분하여 기업의 재무리스크를 살펴보고자 한다.

법정퇴직금 및 퇴직연금은 법에서 정한 노후소득보장 장치나 법정복지를 사회보험에 한정하였으므로 편의상 법정외복지로 구분하였다.

법정퇴직금 및 퇴직연금은 법에서 정한 노후소득보장 장치이나 법정복지를 사회보험에 한정하였으므로 편의상 법정외복지로 구분하였다.

가. 법정복지에 따른 재무리스크

고령화에 따른 기업의 부담은 일차적으로 법정복지를 위한 사회보험에서 발생한다. 사회보험 가운데 노후보장체계와 관련이 깊은 국민연금과 국민건강보험을 살펴보면 현재 기업의 분담률은 각각 9%와 4.31%의 1/2인 4.5%와 2.155%이다. 문제는 사회보험의 재정불안이 가져올 보험료 인상으로 기업의 재무부담이 급증할 것이라는 점이다.

우선 국민연금의 경우, 2040년 중반에 기금이 고갈될 것으로 예상되는 바, 국민 연금 보험료의 인상은 불가피할 것으로 예상된다. 선진국의 경우 연금보험료율의 상한선을 20~25%에서 동결하고자 한다는 점을 참고한다면, 현실적으로 국민연금의 연금인상 폭은 20%를 초과하기 어려울 것으로 판단된다. 예를 들면 비록 무산되었으나, 2003년 정부에서 마련한 국민연금법 개정안을 살펴보면 2010년부터 매년 1.38%씩 인상하여 2030년 15.9%까지 보험료를 인상하도록 되어 있다. 이는 기업의 부담은 현행 4.5%에서 2010년에는 매년 0.69%씩 늘어나 2030년에는 7.95%까지 인상됨을 의미한다. 물론 정부안이 소득대체율을 2004년에서 2007년까지 55%로, 이후부터는 50%로 낮추는 조치와 병행함으로써 여러 연구에서 추계된 재정안정화를 위한 30%대의 보험요율에 비해서는 상당히 낮추어졌다.

정부의 제2차 국민연금제도 개혁안은 2003년과 2004년에 걸쳐 국회에 상정되었으나, 합의를 도출하지 못하고 폐기되었다. 2005년 4월 현재 국회에서는 개혁안에 대한 심의를 계획하고 있다. 여러 국민연금재정전망 연구들은 기존의 60% 소득대체율을 유지할 때, 2040년대 중반으로 예상되는 기금고갈시점에 적립금부족분은 30% 이상의 보험료인상과 같은 규모라고 추정하고 있다(김용하, 2004, 문형표 2005 등)

그러나 기업이 국민연금 보험료 부담에 따른 재무리스크를 떨쳐내기는 어려울 것이다. 더욱이 국민연금 소득대체율이 인하되었을 경우, 그 차이를 보전하기 위해 근로자들이 추가적인 퇴직연금이나 개인연금의 구입을 원할 경우, 이를 지원하기 위해 파생되는 기업의 추가비용부담은 불가피할 것이다. 따라서 기업의 재무리스크는 그 형태만 달리할 뿐 지속적으로 증가할 가능성이 높다.

[그림 Ⅲ-] 고령화에 따른 기업의 재무리스크

법정복지

(사회보험)

법정外복지

국민연금

(9%)

국민건강보험

(4.31%)

산재보험

(1.55%)

고용보험

(1.754%)

퇴직연금

(퇴직금)

건강보험

단체생명보험

非보험성 복지 프로그램

보험료 분담

보험료

및

현물지원

종업원복지

보험료 인상 리스크

연금적립 부담

(지급보증보험)

보험료

및

현물

지원

증가

노인요양보험

(2007도입)

주: 산재보험은 업종별 및 사업장으로 고용보험은 사업체규모별로 요율이 차등화되므로 2001년 기준 실효보험요율임

자료: 최병호(2001) 수정.

국민건강보험의 경우, 의약분업 이전에도 급여비가 연평균 18%로 증가하였음을 고려할 때, 향후 건강보험료가 이와 유사한 비율로 인상될 가능성이 있는 만큼 기업의 부담도 같은 비율로 인상될 것이다. 더욱이 고령화의 진전과 건강보험의 급부의 확대로 보험료 인상요인은 오히려 가중될 것으로 예상된다. 한편, 2007년부터 예정대로 노인요양보험이 제5의 사회보험으로 도입될 경우, 노인요양보험료의 50%를 기업이 부담해야 할 것이다.

나. 법정외복지에 따른 재무리스크

법정외복지 측면에서 볼 때 가장 큰 재무리스크는 퇴직연금(기업연금)에서 찾을 수 있다.  퇴직연금은 현행 법정퇴직금에서는 근로자의 수급권보장이 취약하고, 노후소득보장기능을 효율적으로 수행하기 어려운 문제를 해결한다는 차원에서 근로자퇴직급여보장법에 의거 2005년 12월 1일부터 도입될 예정이다. 이에 따라 노사 합의 아래 현행 퇴직금제도, 확정급여형(DB) 퇴직연금과 확정기여형(DC) 퇴직연금 가운데 하나를 선택을 할 수 있게 되었다.

퇴직연금은 기존의 법정퇴직금을 연금으로 전환하는 개념이므로 법으로써 양자 모두 최소한 법정퇴직금에 상응하는 급부를 제공하도록 하고 있다. 따라서 노사가 사전에 근로자가 수령할 급여수준과 내용을 약정하는 확정급여형에서는 기업은 적립금 수준을 최소 60%로 유지해야 한다. 또한 노사가 사전에 기업이 부담할 액수를 정한 후 그 자금 운용은 근로자가 자유롭게 선택하는 확정기여형의 경우, 기업은 근로자별 연간 임금총액의 1/12(8.3%)를 적립해야 한다. 그러므로 기업으로서는 장부가방식으로 유지되었던 법정퇴직금과 비교하여 실질적인 연금적립에 따른 재무 부담을 안게 될 것이다. 이에 따라 기업은 자신의 실정에 맞는 연금제도를 선택하지 않을 경우, 많은 재무리스크에 노출될 가능성도 있다.

한편, 기금의 운용책임을 근로자가 지는 확정기여형과는 달리 기업이 연금지급의 책임을 지고 있는 확정급여형의 경우, 근로자의 수급권 보호를 위하여 연금지급을 보장해주는 제도가 도입될 가능성도 있다. 만약 지급보증제도가 도입된다면 근로자의 수급권보호를 위한 장치가 추가되어, 퇴직연금에 대한 근로자의 신뢰를 얻는 장점이 있다. 그러나 기업의 보험료부담이 가중되고 자칫 우량기업이 부실한 기업을 보조해주는 문제가 발생되기도 한다. 실제로 이와 같은 이유로 인하여 일본의 경우, 2002년 4월부터 확정급부기업연금법이 시행되었음에도 불구하고 아직 확정급부기업연금에 대한 지급보장제도는 논의만 계속되고 있다. 그렇지만 정부가 퇴직연금의 조기정착을 위하여 지급보장제도를 실시할 경우, 기업의 퇴직연금제 시행에 따른 재무 부담이 더욱 증가할 것이다.

연금지급보증제도란 현행 예금보험기금과 유사한 것으로서 기업이 파산 등의 이유로 근   로자에게 약속한 퇴직연금을 지급하지 못할 경우, 기업들이 사전에 갹출한 지급보증보   험료로 적립된 기금으로 이를 대신 지급하는 제도이다.

실제로 미국(PBGC; Pension Benefits Guarantee Corporation), 캐나다(PBGF; Pension Benefits Guarantee Fund) 및 영국 (PPF; Pension Protection Fund) 등에서 이들 제도가 운영되며, 독일, 스위스, 스웨덴 및 핀란드의 기구들은 신용보증보험의 형태로 운영되고 있다.

3. 정부의 재정리스크

고령화에 따른 사회보장 지출의 정부재정에 대한 영향은 사회보험, 공공부조, 사회복지 및 사회안전 차원에서 개별적으로 파악된 이후 총량화 되어야 할 것이다. 이미 사회보장을 뒷받침하는 국민부담율(사회보장부담금+조세/GDP)이 급속하게 증가하고 있는 상황(<표 Ⅲ-17> 참조)에서 수입과 지출의 예측성에 기초한 사회보험에서 발생될 적자규모는 예상을 뛰어넘는 규모로 국가의 재정부담이 발생할 가능성이 높다. 따라서 본 연구에서는 사회보험 가운데 가장 규모와 범위가 크며, 상대적으로 고령화의 직접적인 영향을 받는 국민연금 등 공적연금과 국민건강보험에 초점을 맞추고자 한다. 이는 고령화가 정부재정에 미치는 영향은 고령자의 소득보장 및 의료지출과 관련된 부분에서 가장 두드러지게 나타나기 때문이다.

<표 Ⅲ-> 국민부담률 및 부담액의 변화

(단위: %, 조원)
구분	1998	1999	2000	2001	2002
국민부담률	22.9	23.6	26.1	27.2	28.0
국민부담액	102	114	136	150	167

자료: 「저출산고령사회 대응을 위한 국가실천전략」, 고령사회대책 및 사회통합기획단, 2004.

노후소득보장과 직접적으로 연계되어 있는 국민연금의 경우 1988년 도입 이후, 1999년이 되어서야 전 국민을 대상으로 본격적으로 적용되었기 때문에 아직 본격적인 급부지급이 이루어지지 않고 있다. 따라서 고령화에 따라 은퇴 이후의 생애기간이 길어지면서, 국민연금지급이 본격화 되는 수 년 후에는 국민연금의 지출이 급격히 증가하게 될 것이다. 이는 태생적으로 저부담-고급여의 불균형 문제를 안고 있는 국민연금의 재정을 급격히 악화시키는 요인으로 작용하여 궁극적으로 정부의 재정 리스크로 나타나게 될 것이다.

국민연금 재정의 장기전망 연구의 대부분은 국민연금의 재정적자 가능성을 크게 우려하고 있다(<표 Ⅲ-18> 참조).

<표 Ⅲ-> 국민연금 장기재정전망 비교

(단위: 조원)
구분	한국조세연구원 전병목, (2002)	국민연금발전위원회 (2003)	한국개발연구원 김용하, (2004)	한국개발연구원 문형표, (2005)
수지적자 연도	2025	2036	2035	2031
기금소진 연도	2049	2047	2046	2042
2050년 추정 기금부족액	650.7	-	588.8	1,382.7

<표 Ⅲ-18>에 있는 추계는 국민연금의 현행 9% 보험요율과 60%의 소득대체율을 계속 유지할 경우를 가정한 전망을 비교한 것이다. 이상의 연구들의 추계가 상이하게 나타난 것은 이자율, 임금상승률, 물가상승률 및 인구구조 등 거시적 변수를 재정추계모형에서 다르게 가정하였기 때문이다. 다만, 최근 연구일수록 기금소진 시기가 앞당겨지고 있는데, 이는 시간경과에 따라 고령화가 예상보다 급속하게 진전되고 있음을 반증하는 것이다.

국민연금 기금이 소진될 경우, 연금 수급권의 책임은 정부가 지므로 정부의 재정에서 보전해야 할 것이다. 따라서 2050년을 기준으로 각 연구에서 추정한 국민연금기금의 부족액은 정부의 부담을 의미하며, 그 규모도 연구에 따라서 589조원에서 1,383조원에 이른다.

또한 국민연금보다 조속한 기금고갈이 예상되는 공무원연금, 사학연금 및 군인연금과 같은 특수직역연금에 대한 정부보조금과, 저소득층 고령인구를 위한 경로연금의 확대 등 소외계층을 위한 정부지출까지 더해질 경우, 궁극적으로 감당할 수 없는 정부의 재정리스크가 우려된다. 실제로 정부는 2005~2009년 동안 공적 연금에 매년 16~25조 원 규모의 예산을 투입할 계획이다(<표 Ⅲ-19> 참조).

현재 1933년 7월 이전 출생(71세)한 저소득 노인에게 지급하는 경로연금을 65세 이상 저소득노인으로 확대 개편하는 노인복지법 개정안이 의원입법으로 발의 중이며, 이에 따른 정부의 추가부담은 876억 원에 이를 것으로 추정된다.

고령화에 따른 또 다른 중요한 재정지출 증가요인은 의료비 증가에 있다. 다른 OECD 국가와는 달리 우리나라는 건강보험을 통합재정에 포함시키지 않기 때문에, 의료비 지출의 증가로 인한 직접적인 재정부담은 상대적으로 제한적이다. 그러나 고령화로 인한 의료비지출 증가분을 건강보험료 인상으로 충당하는 방법은 보험료를 부담할 수 있는 경제활동인구의 상대적 축소, 소득파악률의 차이로 인한 직장가입자의 반발 등으로 인하여 한계에 직면할 것이며, 결국 이를 해결하기 위한 정부의 재정 부담이 불가피 할 것으로 예상된다.

현재 국민건강보험에 대한 정부의 보조는 지역건강보험 가입자에 대한 사무비 보조와 급여비의 40% 지원, 그리고 담배부담금 등이 있다. 김용하(2004)의 건강보험재정 추계에 따르면 2050년에는 국민건강보험 관련 정부 지원금은 62조원에 이를 것으로 추정되고 있다. 여기에는 고령화로 인한 의료비 증가분은 반영되었지만, 의료서비스의 질적 개선에 따른 비용증가분을 반영하지 않았기 때문에 부담액이 더욱 증가할 수도 있다. 실제로 정부는 2005~2009년 동안에 국민건강보험에 매년 3~4조 원 규모의 예산을 투입할 계획이다(<표 Ⅲ-19> 참조).

<표 Ⅲ-> 사회복지분야 중기재정계획 (’05～’09)

(단위: 억 원)

	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	연평균 증가율
사회복지분야	487,060	536,450	583,159	634,805	694,795	9.3
		10.1	8.7	8.9	9.4
- 공적 연금	161,270	175,726	196,588	220,093	248,305	11.4
		9.0	11.9	12.0	12.8
- 건강보험	31,122	32,422	34,940	38,820	42,663	8.2
		4.2	7.8	11.1	9.9

자료: 기획예산처(2005)

한편, 정부에서는 다른 사회보험제도와 독립된 노인요양보험 제도를 2007년부터 도입할 것을 목표로 추진하고 있다. 그 적용대상은 건강보험가입자와 같이 전 국민을 대상으로 하며 수급권자는 65세 이상이거나 45세 이상 65세 미만의 노화 및 노인성질환 대상자이다. 재원조달은 보험료, 정부지원과 본인부담으로 현 국민건강보험과 유사한 형태로 이루어질 전망이다. 노인요양보험이 도입될 경우에 국민건강보험에서 지출되는 노인관련 급부가 상당부분 이전될 것이나, 요양시설의 확충을 위한 투자까지 포함하여 상당한 규모의 재정부담이 추가될 것으로 예상된다. 실제로 정부는 노인요양보험의 도입을 위해 2005~2009년 동안에 총 6,200억 원의 예산을 투입할 계획이다(<표 Ⅲ-20> 참조).

<표 Ⅲ-> 노인복지분야 중기재정계획 (‘05～’09)

(단위: 억원)

	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	연평균 증가율
노인복지 합계	3,595	4,115	5,148	6,093	7,198	19.0
- 경로연금	2,126	2,211	2,233	2,255	2,279	1.1
- 노인요양보험	19	278	988	1,920	3,012	548.3

자료: 기획예산처(2005)

Ⅳ. 고령화 리스크 대응의 국제비교

1. 고령화 취약성 비교

가. 선진국의 고령화 취약성 수준 및 특징

고령화 취약성 수준의 국제비교를 분석하는 데에 활용되는 고령화 취약성 지수(aging vulnerability index)는 고령화 진전에 따른 고령층 부양부담을 총체적으로 측정하고 국가별로 비교하기 위하여 개발된 최초의 지수(CSIS에서 선진 12개국의 고령화실태를 연구하여 개발한 지수로 지난 2003년 처음으로 측정)인데, 고령화의 진전에 따른 공적급여증가의 국가경제에 대한 부담, 재정적 수용능력, 고령층의 공적급여에 대한 의존도, 고령층의 상대적 소득수준 등을 일관된 기준을 적용하여 산출함으로써 국가간 비교가 가능하다는 특징을 지니고 있다. 이와 같은 고령화취약성지수는 <표 Ⅳ-1>에서 보는 바와 같이 공적부담, 재정여력, 복지의존, 고령층부유 등 4개의 범위에 걸쳐 총 11개 세부지표를 통해 측정되기 때문에 고령화의 문제점을 다양한 각도에서 접근하여 취약영역을 파악할 수 있다는 장점을 지니고 있다.

CSIC(Center for Strategic and International Studies)와 WW(Watson Wyatt Worldwide)의 보고서 "The 2003 Aging Vulnerability: An Assessment of Capacity of Twelve Developed Countries to Meet the Aging Challenge" 등에서 분석한 고령화 취약성 지수이다.

<표 Ⅳ-1> CSIS 고령화취약성지수의 구성

범주	공적부담1) (Public Burden)	재정여력2) (Fiscal Room)	복지의존3) (Benefit Dependence)	고령층부유4) (Elder Affluence)
지수	-복지수준지표 -복지증가지표 -순이전지표	-세금여력지표 -예산여력지표 -차입여력지표	-복지비중지표 -가족간유대지표 -빈곤영향지표	-부유수준지표 -부유경향지표

주: 1) 향후 예상되는 노령층에 대한 공적지출부담이 국가경제에서 차지하는 비중을 측정

2) 조세확대, 정부지출 축소, 공적차입 등을 통하여 고령층 복지비용증가를 감당할 수 있는 정부의 능력을 측정

3) 공적급여에 대한 고령층의 의존도를 측정하여, 향후 공공복지의 축소가 정치적으로 얼마나 어려울지를 측정

4) 고령층과 청장년층간 상대적인 부유도를 측정하는 것으로, 이는 향후 공공복지개혁의 용이성을 예상할 수 있는 영향요소가 됨.

고령화취약성 지수에 의해 선진 12개국의 고령화 취약성 수준을 분석한 결과(<표 Ⅳ-2> 참조), 고령화 취약성이 양호한 국가들(호주, 영국, 미국 등)은 상대적으로 인구구조의 고령화 경향이 덜하고 공적연금제도가 합리적이며 민영연금 등의 대안체계가 잘 발달되어 있는 것으로 나타나고 있는 반면, 고령화 취약성이 심각한 국가들(프랑스, 이탈리아, 스페인 등)은 고령화 진전이 심각하고 고령층에 대한 복지지출이 지나치게 관대할 뿐만 아니라 공적연금 의존비율이 매우 높고 퇴직시기도 상대적으로 빠른 것으로 나타나고 있다. 일본의 경우에는 고령화 속도가 선진국에 비해 빠르게 진행되고 있지만, 공적연금지출이 보수적이고 고령층의 부유도가 높아 전반적으로 중위권의 고령화 취약성을 보여주고 있다.

<표 Ⅳ-2> 고령화취약성지표에 따른 국가별 순위

고령화 취약성	순위	전체	공적부담	재정여유	공공부담 의존도	고령인구 부유도
낮음	1	호주	영국	영국	일본	미국
	2	영국	호주	호주	이탈리아	캐나다
	3	미국	미국	스웨덴	미국	일본
중간	4	캐나다	스웨덴	미국	호주	네덜란드
	5	스웨덴	벨기에	독일	캐나다	독일
	6	일본	캐나다	캐나다	영국	호주
	7	독일	독일	네덜란드	스페인	스페인
	8	네덜란드	네덜란드	벨기에	스웨덴	프랑스
	9	벨기에	일본	일본	네덜란드	벨기에
높음	10	프랑스	프랑스	프랑스	벨기에	스웨덴
	11	이탈리아	이탈리아	이탈리아	독일	영국
	12	스페인	스페인	스페인	프랑스	이탈리아

주: 1) CSIS는 공적부담지표와 재정여유지표에 각각 1/3. 공공부문의존지표와 고령인구부유도지표에 각각 1/6의 비중을 두어 고령화취약성 순위를 산출

2) 12개국가별 측정결과에 따라 순위를 주고 상․하위 3개국을 각각 고령화취약성 低 및 高로 구분

이와 같은 지표 분석을 통해 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있었다.

첫째, 고령화취약성이 낮은 호주, 영국, 미국은 절제된 복지지출과 사적연금의 발달 등의 특징을 지니고 있는 것으로 나타나고 있다는 점이다. 연금급여 등은 한번 늘이면 정치적인 이유로 축소하기 어렵기 때문에 지출수준을 절제하는 것이 매우 중요하다. 특히 호주의 경우 개인연금가입을 의무화함으로써 공적연금의 국가경제에의 부담도 적을 것으로 예상될 뿐만 아니라 재정적 여유와 고령층의 소득수준도 안정적일 것으로 전망되고 있다.

둘째, 이탈리아와 스페인은 2040년에 고령층 인구가 비고령층 인구에 육박할 정도로 고령화진전이 심각하지만 프랑스와 더불어 뿌리깊은 조기퇴직문화와 관대한 고령층 복지지출로 전망이 매우 어두운 것으로 나타나고 있다는 점이다. 최근 이탈리아 및 프랑스정부는 대대적인 연금개혁안을 제시했다가 전국적 파업사태까지 경험했으며 급여삭감보다 은퇴시기 연장에 대한 저항이 컸다. 스페인은 연금개혁이 계획조차 되어 있지 않아서 고령화취약성지수상 최하위를 기록하고 있다.

셋째, 일본은 세계에서 가장 먼저 2006년에 초고령사회로 진입할 것으로 예상되지만 절제된 공적연금과 높은 고령층 고용률, 오래된 가족 부양문화 등으로 고령화진전에 비해 양호한 대처실태를 보여주고 있다는 점이 특징적이다. 부양비증가율이 비슷한 이탈리아나 스페인과 비교하여 가장 두드러진 차이점은 공적급여에 대한 소득의존도가 낮은 편이고 고령층의 경제활동이 활발하다는 점이다.

결과적으로 고령화 취약성 지수에 가장 큰 영향을 준 요소는 고령화 진전속도이지만, 공적연금의 국가경제에서의 비중, 사적연금 발달정도, 전반적인 노동문화의 차이가 순위를 가름하고 있다고 할 수 있다.

나. 우리나라의 고령화 취약성 수준 및 평가

고령화수준의 평가는 CSIC(Center for Strategic and International Studies)와 WW(Watson Wyatt Worldwide)의 보고서 "The 2003 Aging Vulnerability: An Assessment of Capacity of Twelve Developed Countries to Meet the Aging Challenge" 및 민세진․ 고은성(2004) 등을 참조하여 작성하였다.

1) 고령화 취약성 수준

우리나라의 고령화 취약성은 대부분의 선진국에 비해 상대적으로 양호한 것으로 분류된다. 향후 국가경제에서나 고령층 소득에서 공적급여가 차지하는 비중은 높지 않을 것으로 전망되나, 고령층이 비고령층에 비해 지속적으로 저소득상황에 처할 것으로 전망되고 있다.

<표 Ⅳ-3> 우리나라의 고령화 취약성 수준

순위	종합	점수	공적부담	재정여유	공공부담 의존도	고령인구 부유도
1	호주	5.7	영국	영국	한국	미국
2	영국	13.5	호주	호주	일본	캐나다
3	미국	22.7	한국	한국	이탈리아	일본
4	한국	27.1	미국	미국	미국	네덜란드
5	캐나다	44.0	스웨덴	스웨덴	호주	독일
6	일본	50.9	벨기에	독일	캐나다	호주
7	스웨덴	51.6	캐나다	캐나다	영국	스페인
8	독일	53.9	독일	네덜란드	스페인	프랑스
9	네덜란드	62.3	네덜란드	벨기에	스웨덴	벨기에
10	벨기에	62.9	일본	일본	네덜란드	스웨덴
11	프랑스	80.3	프랑스	프랑스	벨기에	영국
12	이탈리아	83.4	이탈리아	이탈리아	독일	이탈리아
13	스페인	91.7	스페인	스페인	프랑스	한국

비교

<표 Ⅳ-3>에서 보는 바와 같이 선진국과 동일한 기준으로 비교한 고령화 취약성 지수상으로는 우리나라의 경우 호주, 영국, 미국 다음으로 고령화 취약성이 낮은 국가로 분류되고 있다. 즉 선진국들과의 비교에서 우리나라의 고령화 취약성은 그다지 높지 않은 것으로 나타났으나, 급속한 고령화로 말미암아 고령층에 대한 공적지출의 증가속도가 매우 빠른 것으로 나타나고 있다. 2040년 다른 선진국에 비해 고령층에 대한 공적급여가 국가경제나 고령층 소득에서 차지하는 비중이 크지 않을 것으로 예상되고 있으나, 그 증가속도는 어느 나라보다도 빠를 것으로 전망되고 있다. 이는 장기간에 걸쳐 고령화가 진전된 선진국에 비해 신속한 정책적 대응이 요구됨을 의미한다.

또한 선진국과 달리 고령층의 상대적 빈곤도가 심각하여 이를 방치할 경우 고령화 진전에 따라 빈곤계층이 사회적으로 확산될 위험이 높은 것으로 나타나고 있다. 대부분 선진국의 고령층소득이 청장년층에 비해 높은 데 반해 우리나라는 고령층의 소득이 낮고 빈곤비율도 높다. 따라서 급격하게 증가하는 고령화의 공적부담이 국가경제에 미치는 영향을 최소화하는 한편, 적극적으로 고령층의 빈곤문제를 해결하는 것이 시급하다고 할 수 있다.

2) 고령화 취약성 수준의 평가

가) 공적부담지표와 재정여력지표

향후 국가경제에서 고령층에 대한 공적급여가 차지하는 비중을 평가하는 공적부담지표와 급여의 비중을 감안할 수 있는 재정능력을 측정하는 재정여력지표에서는 우리나라는 상위권에 속하는 것으로 나타나고 있다(<표 Ⅳ-4>참조).

우리나라의 GDP대비 고령층 공적급여 규모는 2040년 18.4%로 예상되며, 이는 가장 심각한 스페인(33.1%)에 비해 매우 양호한 수준으로 호주(16.6%), 영국(17.6%)에 이어 3위에 해당하는 것으로 나타나고 있다. GDP와 비고령층소득에서의 공적급여비중은 향후에도 상대적으로 낮을 것으로 예상되지만 공적급여의 증가폭이 매우 큰 것이 문제라 할 수 있다. GDP대비 공적급여의 비중은 2000년 3.2%에서 2040년까지 15.2%P 상승할 것으로 예측되었으며, 이는 스페인(20.5%P 증가) 다음으로 높은 수준이다. 결국 현재 공적급여에 대한 비중이 선진국에 비해 매우 낮기 때문에 유리한 순위가 나타난 것으로 해석할 수 있다. 특히 GDP대비 비중이 0.7%에 불과한 건강보험급여의 증가율이 매우 높아(약 8.6배증가) 공적건강보험 운영에 많은 주의가 요구된다.

공적급여의 구성요소별로는 공적연금이 2040년 GDP에서 차지하는 비중은 10%, 건강보험급여는 6.7%, 기타급여는 1.7%에 이를 것으로 추정됨.

<표 Ⅳ-4> 공적부담지표의 국가별순위

순위	점수	복지수준 GDP대비 고령층 공적급여규모 (2040년, %)		복지증가 복지수준의 2000년 대비 2040년 증가분 (%P)		순이전 비고령층소득대비 고령층 공적급여규모 (2040년, %)
1. 영국	-23	1. 호주	16.6	1. 영국	5.5	1.한국	11.8
2. 호주	-12	2. 영국	17.6	2. 호주	7.6	2.영국	19.3
3. 한국	7	3. 한국	18.4	3. 스웨덴	9.7	3.호주	22.1
4. 미국	24	4. 미국	20.3	4. 독일	10.4	4.미국	26.8
5. 스웨덴	28	5. 캐나다	22.9	5. 미국	11.0	5.스웨덴	27.3
6. 벨기에	50	6. 스웨덴	23.0	6. 벨기에	11.8	6.캐나다	29.8
7. 캐나다	51	7. 벨기에	24.5	7. 프랑스	13.6	7.벨기에	31.5
8. 독일	55	8. 독일	25.5	8. 네덜란드	13.9	8.네덜란드	35.3
9. 네덜란드	70	9. 네덜란드	25.6	9. 캐나다	14.0	9.독일	35.4
10. 일본	81	10. 일본	27.0	10. 이탈리아	14.7	10.일본	35.9
11. 프랑스	82	11. 프랑스	29.3	11. 일본	15.2	11.프랑스	36.1
12. 이탈리아	97	12. 이탈리아	32.0	12. 한국	15.2	12.이탈리아	37.2
13. 스페인	137	13. 스페인	33.1	13. 스페인	20.5	13. 스페인	42.7

한편 고령층에 대한 공적급여지출의 증가를 감안할 수 있는 재정여력을 측정하는 재정여력지표에 대해서도 우리나라는 상위권에 속하는 것으로 나타나고 있다(<표 Ⅳ-5>참조). 우리나라의 경우 현재 GDP대비 재정규모가 상대적으로 작고(수입 30.5%, 지출 24.4%) 정부자산이 부채보다 많은 순자산 상태여서 급격한 지출증가가 예상됨에도 불구하고 양호한 지표를 보이고 있다.

<표 Ⅳ-5> 재정여력지표의 국가별순위

순위	점수	세금여력 GDP대비 세금 (2040년, %)		예산여력 정부지출 대비 고령층 공적급여 비중 (2040년, %)		차입여력 정부 순부채가 GDP대비 150%에 이르는 연도
1. 영국	-14	1. 호주	39.2	1. 스웨덴	37.2	1. 한국	∞
2. 호주	-4	2. 영국	41.7	2. 영국	38.1	2. 영국	2046
3. 한국	28	3. 미국	44.1	3. 호주	41.2	3. 호주	2038
4. 미국	40	4. 한국	46.3	4. 벨기에	44.6	4. 스웨덴	2037
5. 스웨덴	41	5. 일본	46.5	5. 캐나다	48.6	5. 독일	2033
6. 독일	48	6. 캐나다	50.2	6. 독일	49.0	6. 스페인	2029
7. 캐나다	50	7. 독일	55.2	7. 네덜란드	51.7	7. 네덜란드	2027
8. 네덜란드	67	8. 이탈리아	56.5	8. 프랑스	52.9	8. 미국	2026
9. 벨기에	67	9. 스페인	57.2	9. 미국	52.9	9. 캐나다	2024
10. 일본	72	10. 네덜란드	58.4	10. 이탈리아	60.3	10. 프랑스	2024
11. 프랑스	81	11. 벨기에	59.8	11. 일본	65.8	11. 벨기에	2022
12. 이탈리아	84	12. 프랑스	62.2	12. 스페인	72.1	12. 이탈리아	2021
13. 스페인	90	13. 스웨덴	63.0	13. 한국	75.4	13. 일본	2020

그러나 현재 대부분 유럽 선진국들의 재정과 부채규모는 우리나라에 비해 매우 크기 때문에 수준의 단순비교에 주의가 요구된다. 우리나라는 재정규모가 작아서 여타의 세출을 줄여 복지지출을 감당할 여지가 거의 없기 때문에 필연적으로 조세를 크게 늘릴 수밖에 없을 것으로 보인다.

나) 복지의존지표와 고령층 부유지표

공적급여에 대한 고령층의 소득의존도를 나타내는 복지의존지표에서 우리나라는 다른 선진국에 비해 매우 유리한 위치에 있다. 2040년 고령층의 세후소득 중 건강보험급여를 제외한 공적급여의 비중이 31.2%로 추정되어 상대적으로 가장 낮은 수준을 보이고 있다. 특히 성인자녀와 동거하는 고령층의 인구비율이 높아 세대간 소득이전효과를 기대할 수 있으며, 또한 국민연금의 시행연한이 짧아 고령층 소득의 연금의존도가 매우 낮기 때문에 노령연금급여 감소정책의 추진시 정치적 저항은 상대적으로 크지 않을 것으로 예상된다.

<표 Ⅳ-6> 복지의존지표의 국가별순위

순위	점수	복지 비중 고령층 세후소득 대비 공적급여 규모 (2040년, %)		가족간 유대 성인자녀와 동거하는 고령층 비중 (최근년, %)		빈곤영향 공적급여 10%삭감으로 빈곤수준으로 떨어지는 고령층의 비중 (최근년, %)
1. 한국	-38	1. 한국	31.2	1. 일본	50.4	1.한국	0.6
2. 일본	-14	2. 호주	32.7	2. 한국	49.1	2.일본	2.0
3. 이탈리아	28	3. 미국	36.6	3. 이탈리아	42.1	3.이탈리아	2.9
4. 미국	31	4. 일본	38.4	4. 스페인	40.5	4.미국	2.9
5. 호주	35	5. 영국	39.3	5. 캐나다	20.3	5.스페인	3.9
6. 캐나다	49	6. 캐나다	45.5	6. 호주	19.5	6.캐나다	3.9
7. 영국	51	7. 스웨덴	54.6	7. 벨기에	15.6	7.호주	4.0
8. 스페인	56	8. 네덜란드	55.2	8. 미국	15.1	8.영국	4.1
9. 벨기에	84	9. 이탈리아	55.6	9. 독일	13.7	9.스웨덴	4.5
10. 스웨덴	84	10. 벨기에	56.2	10. 영국	13.0	10.네덜란드	4.8
11. 네덜란드	84	11. 독일	58.4	11. 프랑스	12.4	11.프랑스	5.2
12. 독일	94	12. 스페인	66.9	12. 네덜란드	9.1	12.벨기에	5.2
13. 프랑스	104	13. 프랑스	69.5	13. 스웨덴	5.0	13. 독일	5.7

또한 <표 Ⅳ-7>에서 보는 바와 같이 비고령층대비 고령층의 상대적 부유정도와 향후 40년간의 변화를 측정하는 고령층부유지표에서는 우리나라가 13개국중 최하위로 나타나 고령층의 상대적 소득수준이 역시 문제가 될 것으로 보인다. 2040년 비고령층 1인당 세후소득비율 전망치는 0.72이며, 이는 1위인 미국의 1.77이나 12위인 스웨덴의 1.04에 비해 매우 낮은 수준이다.

현재에도 고령층의 소득은 청장년층에 비해 적으나 전반적으로 낮은 고령층의 임금수준, 편중된 자산소득상황하에서의 급속한 고령화진전은 고령층의 상대적 소득수준을 더욱 약화시킬 것으로 예상된다. 이상에서 볼 때 선진국은 부유한 노후를

보장하는 공적급여 삭감에 대한 정치적 저항이 주된 우려인 반면, 우리나라는 고령

층의 소득수준 개선이 시급한 문제인 것으로 나타나고 있다.

<표 Ⅳ-7> 고령층 부유지표의 국가별순위

순위	점수	부유 수준 고령층 1인당 세후소득대비 고령층 1인당 세후소득 (2040년)		부유 경향 부유수준의 2000년 대비 2040년 증가율 (%)
1. 미국	-25	1. 미국	1.77	1. 일본	25.9
2. 일본	11	2. 캐나다	1.54	2. 미국	23.9
3. 캐나다	12	3. 네덜란드	1.51	3. 스페인	19.7
4. 네덜란드	19	4. 호주	1.45	4. 캐나다	16.5
5. 독일	24	5. 독일	1.44	5. 독일	15.3
6. 호주	30	6. 프랑스	1.36	6. 네덜란드	14.4
7. 스페인	39	7. 일본	1.34	7. 호주	12.0
8. 프랑스	52	8. 벨기에	1.19	8. 벨기에	10.9
9. 벨기에	56	9. 스페인	1.18	9. 프랑스	5.5
10. 스웨덴	87	10. 이탈리아	1.15	10. 스웨덴	3.0
11. 영국	104	11. 영국	1.10	11. 한국	-4.0
12. 이탈리아	109	12. 스웨덴	1.04	12. 영국	-8.1
13. 한국	131	13. 한국	0.72	13. 이탈리아	-12.9

결국 우리나라의 경우 아직 사회보험제도가 성숙되지 않아 정부재정의 상태가 양호한 것으로 나타나 고령화 취약도가 낮은 것으로 평가되나, 향후 재정부담의 급격한 증가가 예상되므로 대응력이 취약해질 가능성이 있다. 특히 현재 수준에서도 고령층의 부유도가 비교대상국가 중 최하위를 차지하고 있어 이를 방치할 경우 고령화에 따른 고령층의 빈곤 문제가 심각하게 대두될 전망이다.

2. 고령화 대응방법의 국제적 동향

가. 공적	연금제도의 개혁

1) 공적연금의 축소와 민영연금의 역할 확대

공적연금의 위기를 해결하기 위한 정부의 재원지원 확대는 재정부담 증가 등 많은 문제를 야기하기 때문에 많은 선진국들에서는 공적연금의 비중을 축소하고 민영연금의 비중을 확대하는 방향으로 연금개혁을 추진하고 있는 실정이다.

<표 Ⅳ-8> OECD국가의 공사연금 역할분담 체계

(민간부문 근로소득자 기준)

국 가 명	연금지급 GDP	공 적 연 금				기업연금
		소득 대체율		소득 상한액	구 성	가입율	가입방식
		실제	산식
호주	2.6	30	41	n.a.	∘기초연금(일반재정) ∘소득비례연금을 확정갹출형 기업연금으로 완전대체	92	강제
캐나다	5.2	33	52	Yes	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(노사 각 3.5%)	48	임의
오스트리아	8.8	40	80	Yes	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(노 10.25%, 사 12.55%)	11	임의
덴 마 크	6.8	40	56	n.a.	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(노 1/3, 사 2/3)+1% 개인구좌+단체협약 기업연금	80	단체협약
핀 란 드	11.5	65	60	n.a.	∘기초연금(보험료+정부보조) ∘소득비례연금을 확정급부형 기업연금이 완전대체(노 4.7%, 사 10.34%～24.35%), 자영업자 21%	100	단체협약
프 랑 스	10.6	56	65	n.a.	∘기초연금(보험료+정부보조) ∘소득비례연금 + 법정 명목확정갹출형 기업연금	100	강제
독 일	11.1	46	55	Yes	∘기초연금 없음(사회부조) ∘소득비례연금(노사 각 9.75%)	42	임의
이탈리아	13.3	49	80	No	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(노 8.9%, 사 23.9%)	5	임의
일 본	6.6	54	52	Yes	∘기초연금(보험료+정부보조) ∘소득비례연금(노사 각 8.675%), 적용제외 가능	50	임의
네덜란드	6.0	39	46	Yes	∘기초연금(보험료+정부보조) ∘소득비례연금(단체협약에 따라 기업연금이 완전 대체)	83	단체협약
스 페 인	10.0	34	100	Yes	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(노 4.7%, 사 23.6%)	15	임의
스 웨 덴	9.4	n.a.	74	No	∘개혁전: 기초연금(「보험료+정부보조」), 개혁후: 사회부조 ∘소득비례연금(사 13%, 노 1%, 신규 노사 각 9.25%), 이중 2.5% DC형 개인구좌	90	단체협약
스 위 스	6.7	n.a.	49	Yes	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(정부 운영: 노사 각 4.9%), 법정기업연금(연령, 소득 등에 따라 노사 각 7%～18%)	90	강제
영 국	4.5	23	50	Yes	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(노사 각 소득수준에 따라 2%～10%), 적용제외 가능	50	임의
미 국	4.1	30	56	Yes	∘기초연금(조세방식) ∘소득비례연금(노사 각 6.2%)	46	임의

주: 1) 공적연금 실제 소득대체율은 평균연금지급액/평균소득액

2) 산식상의 소득대체율은 현재 적용되는 연금제도에 20세에 참여해서 해당 제도의 적격퇴직연령까지 지속적으로 근속한 후 퇴직한 경우의 가상 소득대체율임.

3) 공적연금 소득상한액은 보험료 산출시 적용되는 최고 소득기준의 적용 여부임.

4) 이탈리아는 구제도, 호주 및 스웨덴은 신제도 기준임. 표에서 보험료+정부보조는 연금재정의 부족분을 정부 일반재정에서 지원해 주는 경우를 말함.

5) 기업연금이 공적연금을 법정, 또는 단체협약으로 대체할 경우에는 공적연금의 구성항목에 포함.

자료: Bertelsmann Foundation, "International Reform Monitor: Social Policy Labour Market Policy and Industrial Relations", Today's Survey, April 2002 및 Andre Laboul, "Private Pension Systems: Regulatory  Policies," OECD.

이러한 측면에서 민영연금은 공적연금의 재정위기를 보완하는 역할을 담당하고 있다고 할 수 있다. 일본 역시 공적연금의 재정위기를 해결하기 위해 2001년 10월, 민영연금인 퇴직연금제의 활성화(신퇴직연금제 도입등)에 초점을 맞추어 연금개혁을 전격적으로 단행하였다. 실제 일본은 국민연금의 재정악화로 인한 재정위기를 타파하기 위하여 후생연금세대의 급부액을 월 23.8만 엔에서 월 20만 엔으로 인하해서 소득대체율을 59%에서 50%로 인하하는 내용의 연금개혁법이 가결됨에 따라, 노후소득보장 차원에서 DC형 퇴직연금제 등과 같은 신퇴직연금제도를 도입, 퇴직연금제도를 보다 확고하게 할 필요가 있었다. 이와 같은 관점에서 볼 때 우리나라의 민영연금의 역할 제고는 공적연금제와의 연계선상에서 종합적으로 검토될 필요성이 있다고 본다.

일본은 공적연금의 위기, 노동시장의 변화, 기업회계제도의 개선, 운용환경의 악화 등을 배경으로 2001년 대대적인 퇴직연금제도 개혁에 착수하였다. 즉 2001년과 2002년에 각각 확정갹출연금법과 확정급부기업연금법이 시행됨으로써 일본의 퇴직연금제도는 새로운 국면에 진입하고 있다. 즉 후생연금기금을 채택하고 있는 기업은 대행부분을 중지하고 확정급부기업연금에 가입할 수 있으며, 적격퇴직연금을 도입하고 있는 기업은 2012년 3월까지 확정급부기업연금이나 확정갹출연금으로 전환하도록 하고 있다.

결국 공적연금의 재정위기문제를 해결하면서 퇴직연금제도의 활성화를 도모한다는 차원에서 공적연금제와의 효율적 연계를 통한 다층보장체계 구축이 필요하다고 본다. 이 경우 공사연금의 역할분담 차원에서 현행 공적연금의 보험료 수준은 적정한가, 그리고 공적연금 - 퇴직연금- 개인연금의 비율이 어느 정도가 되는 것이 적정한가를 사전에 검토할 필요가 있다. 즉 공적연금제와 민영연금제간의 역할분담과 연계 방안 등이 노사정의 합의를 바탕으로 종합적으로 검토되는 것이 바람직하다고 본다.

2) 민영연금 활성화에 의한 고령층 부유도 증대

실제 <표 Ⅳ-9>에서와 같이 우리나라의 민영연금은 자산규모가 매우 작으며 특히 고령화 취약도가 낮은 것으로 평가된 호주, 영국, 미국 등에 크게 밑도는 수준인 것으로 나타나고 있다. 특히 선진 12개국 중 영국과 이탈리아는 인구규모나 국토면적면에서 우리나라와 가장 비슷하며, 일본은 문화적으로 서구선진국에 비해 우리나라와 가깝기 때문에 이들 나라의 고령화취약도와 민영연금의 상황은 큰 시사점을 주고 있다. 영국, 일본, 이탈리아는 각각 고령화 취약성 실태상 각각 상, 중, 하에 해당하며 영국과 일본은 매우 절제된 공적연금제도를 가지고 있다는 공통점을 지니고 있다. 특히 영국, 일본, 이탈리아의 GDP대비 민영연금의 비중은 85%, 21%, 4%로서 뚜렷한 차이를 보이고 있다.

<표 Ⅳ-9> 선진국의 민영연금 비중 비교

국가	민영연금(%) 2001년 GDP대비 사적연금 총자산비율, OECD
호주	62%
영국	85%
미국	75%
캐나다	48%
스웨덴	3%
일본	21%
독일	3%
네덜란드	113%
벨기에	6%
프랑스	0%
이탈리아	4%
스페인	2%

우리나라의 경우 고령층의 빈곤상황 개선이 시급하고 공적연금에 대한 소득의존도가 높아질 것으로 예상되기 때문에 공적연금은 고령층의 기초생계를 보장하는 것에 집중되어야 한다. 현재 고령층 소득의 50%이상이 자녀 등으로부터의 사적이전에서 발생하고 있으나 자녀수 감소와 부양문화 퇴조 등으로 사적이전의 규모는 크게 줄어들 것이므로 공적연금의 역할증대가 필요하다고 본다. 그러나 일단 급여액이 증가하고 공적연금에 대한 소득의존도가 높아지면 정치적인 이유로 감소시키기 어렵기 때문에 최소한의 생계를 보장하는 수준으로 절제하는 것이 매우 중요하다.

고령층이 청장년층에 비해 부유한 선진국의 경우, 민영연금이 발달하고 공적연금에 대한 의존도가 상대적으로 낮으므로 소득비례연금을 민간에 이양하는 방안을 검토할 필요성이 있다. 이는  공적연금에 대한 소득의존도가 낮은 국가에서 민영연금을 활용하여 고령층의 경제적 안정을 뒷받침하고 있는 것은 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 우리나라는 현재 고령층 소득의 공적연금 의존도가 매우 낮으므로 국민경제적 부담을 최소화하면서 고령층 소득수준을 안정화시키는 차원에서 민영연금을 적극적으로 활성화 할 필요가 있다고 본다.

[그림 Ⅳ-1] 사적연금규모와 고령층의 부유수준

주: 1) 고령층의 부유수준은 청장년층 1인당 고령층 세후소득비율

2) 복지비중지표가 양호한 것은 공적연금에의 의존도가 낮음을 의미함.

나. 건강보험제도의 개혁

1) 고령자를 위한 별도의 간병보험제도 설치

인구의 고령화는 전체 국민의료비 중 65세 이상 인구가 차지하는 비중을 급격히 높이고 있다. 이에 따라 고령화에 따른 의료비를 어떻게 분담해야 하는지가 의료개혁의 큰 문제로 대두되었다. 대부분의 국가에서는 공적건강보험의 틀 안에서 고령인구에 대한 특별급부를 제공하고 있지만, 고령인구의 증가와 재정압박으로 인해 그러한 방식을 계속해서 유지할 것인지가 재검토되고 있다. 이에 반해 미국, 독일, 일본 등에서는 고령인구 계층만을 대상으로 한 건강보험제도를 운영하고 있다.

그러나 별도의 고령자건강보험제도나 기존 건강보험제도의 틀 내에서의 특별급부의 제공방식 모두 그 자체만으로는 인구의 고령화에 따른 의료비지출 증가에 충분히 대응하지 못하고 있는 것으로 나타나고 있다. 여기에서 중요하게 제시되는 문제는 고령자 계층의 진료비 급증에 대응하기 위해 수급자에게 적절히 비용을 분담시키면서 인센티브를 부여하는 것이다. 이러한 방법을 택하는 것은 이들 국가에서 보장수준이 높기 때문에 더 이상의 급부를 보장하는 것은 도덕적 해이를 야기할 수 있다는 판단에서이다.

의료비 상승에 따라 거의 모든 국가들이 본인부담제를 새로 도입하거나 기존의 본인부담액을 인상하였다.

독일의 경우 환자본인부담제도를 1983년에 도입한 이래 본인부담률을 1991년, 1993년, 1994년에 인상하였고, 1996년 9월에는 □건강보험절감법□을 제정하여 1997년 1월부터 시행 중에 있으며, 의료비 지출 억제를 위한 대책으로 약제 관련 본인부담을 인상하여 피보험자의 자기책임을 강화하는 방향으로 대책을 강구하였다.

영국의 경우도 점차 본인부담을 확대하고 있는데, NHS서비스 중 보조서비스에 해당하는 세탁서비스, 식사보조서비스 등을 제외시켜 유료화시켰고, 치과서비스에 대해서는 정액부담제를 도입한 후 그 상한액을 서서히 인상시켰으며, 안과서비스 부문 역시 1989년부터 정액일부부담이 도입되었다.

일본 역시 건강보험재정의 적자 문제에 대처하기 위해 1997년 9월부터 본인 20% 부담, 노인보건의 일부부담 신설, 외래약제의 일부부담 인정 등 환자부담을 인상하는 방향으로 건강보험제도를 개정하였다.

이러한 점을 종합해 볼 때 인구의 고령화에 대한 건강보험의 대응은 우선적으로 기존 건강보험제도의 틀 내에서 급부를 충실화하도록 하는 것이 필요하다. 그러나 이럴 경우 건강보험자의 재정부담이 심각해질 것이므로 이를 완화시키기 위해 적정한 수준의 본인부담제도를 두어 이 부분에 대해서는 민간건강보험을 활용하도록 유도하는 것이 필요할 것이다.

2) 보험자간 경쟁 확대와 소비자 선택 존중

앞에서 살펴본 환자본인부담제 도입 등과 같은 의료제도의 개혁은 의료비 억제의 효과는 있지만 필요한 의료서비스를 적절하게 공급하지 못하거나 서비스의 질적 저하를 초래할 가능성이 있다. 따라서 각 국에서는 의료서비스의 질을 유지하면서 의료비용을 억제하고자 의료시장 내에 경쟁원리를 도입하는 정책을 활발히 시행하고 있다. 또한 공적건강보험제도의 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 것이 의료공급자들의 비용절감 및 서비스개선을 위한 인센티브의 결여이다.

이러한 문제점을 극복하기 위해 소비자에게는 의료공급자와 보험자를 선택할 수 있는 자유를 부여하고, 의료공급자와 보험자에게는 소비자 확보를 위해 경영혁신을 단행하고 효율성 증진을 위해 노력하도록 강제할 필요가 있다. 따라서 의료공급자간 경쟁 및 보험자간 경쟁의 확대는 의료비 증가를 억제하는 측면과 함께 소비자의 선택권을 확대시킨다는 측면을 동시에 가지고 있다. 물론 소비자의 선택권 확대는 그 자체가 목적이기보다는 의료공급자간ㆍ의료보험자간 경쟁 확대를 통해 건강보험제도의 효율화를 달성할 수 있을 것이라는 믿음 때문이다.

영국의 경우 조세방식의 건강보험제도 하에서 거시적 효율성은 달성할 수 있었으나 과도한 중앙집중화에 따른 폐해로 자원할당에서의 낭비와 비효율을 초래하였으며 획일적 적용으로 인해 소비자의 선택권이 무시되었다. 이에 따라 1989년과 1996년 사이에 의료보장제도의 개혁이 집중적으로 이루어졌는데 그 핵심 내용은 NHS 내부에 시장원리를 도입하여 의료서비스 구매자가 의료서비스 공급자를 선택할 수 있도록 한 것이다.

독일의 경우에는 사회보험방식의 건강보험제도 하에서 소비자의 보험자 선택을 제한함으로써 보험자간 효율성 증대를 위한 노력이 억제되는 결과가 초래되자 1989년의 ｢의료보장개혁법｣을 계기로 보험자인 질병금고 선택권을 부분적으로 허용하기 시작하여, 1993년에는 ｢의료보장구조개혁법(GSG)｣의 실시를 통해 부담의 공평성을 확보하면서 건강보험에 시장경제원리를 더욱 확대시켰다. 이에 따라 피보험자는 1997년 1월 1일부터 가입할 질병금고를 자유롭게 선택할 수 있게 되었다. 질병금고 선택권의 확대조치 이후 각 질병금고가 보험료를 기준으로 가입자 유치 경쟁을 함으로써 가입자는 가장 유리한 질병금고를 선택할 수 있게 되었다. 이때 질병금고의 위험선택(risk selection)을 방지하기 위해 각 금고는 가입자의 지역과 업종을 초월하여 피보험자를 가입시키도록 하였다. 이에 따라 각 질병금고는 경영효율성을 높여 경쟁력을 강화하는 방향으로 대응하였으며, 실제로 재정력과 경쟁력 강화를 목적으로 합병과 통합을 활발하게 진행하였다.

1993년 개혁에서는 가입대상자를 한정하는 질병금고의 정관을 폐지하여 임의가입자뿐만 아니라 모든 피보험자에게 근무지 또는 거주지의 질병금고 중에서 자유롭게 선택할 수 있도록 하였다.

농업질병금고, 선원금고, 연방광산질병금고는 제외되었다.

소비자들의 보험자 선택권 확대는 네덜란드에서도 이루어졌다. 네덜란드에서는 1992년부터 질병금고 가입자들에게 2년에 1회씩 다른 질병금고로 이동할 수 있는 자유가 주어졌다. 이는 정액보험료, 의료서비스의 질, 의료공급자의 명성 등에 기반하여 보험자간 잠재적 경쟁이 치열해졌음을 의미한다. 이와 함께 질병금고들은 지역적으로 영업구역을 확장하는 것이 허용되어 다른 주에서도 가입자를 모집할 수 있게 되어 거의 모든 질병금고가 전국적인 영업을 하고 있다. 네덜란드 의료개혁 전인 1941～1991년 동안에는 기존의 질병금고간 합병을 제외하고는 새로운 질병금고의 설립이 없었으나, 1992년부터는 몇 개의 민영건강보험회사들이 새로운 질병금고조직(sickness fund organization)을 설립할 정도로 질병금고 시장의 진입이 자유화되었다.

3) 민영건강보험의 활성화를 통한 보완

몇몇 국가에서는 높은 비용 때문에 공적건강보험의 급부내용을 축소하기 시작하였는데 대신 민영건강보험이 이를 보완하도록 유인하였다. 민영건강보험의 새로운 형태는 네덜란드, 영국 등에서 피용자보상패키지(employee compensation package)의 일부분으로 제공되었는데 특히 대규모 기업체에서 활발히 도입되었다.

대체로 민영보충보험(supplemental private insurance)은 공적건강보험에서 급여하지 않는 항목과 본인부담 부분을 대상으로 하고 있다. 현재 실시되고 있는 민영보충건강보험의 예로는 유럽 각국에서 광범위하게 제공되는 민영건강보험, 미국의 메디갭(medigap) 제도 등을 지적할 수 있다.

먼저 독일의 경우에는 일정 소득을 초과할 경우 공적건강보험 가입이 면제된다. 아울러 질병금고에 가입한 피보험자들 중 많은 수가 제한된 기본급여(basic package)를 초과한 급부를 제공받기 위해 보충형 민영건강보험에 가입해 왔다. 추가적인 민영건강보험 급부는 입원시 병실사용(private rooms), 해외여행 중 의료비 지출, 치과 및 안과치료 등에 관한 것이다. 또한 강제고령자간병보험에 의해 급부되지 않는 비용을 위해 민간보충보험에 가입할 수 있는데 특히 시설간병시에 발생하는 병실비용을 커버하기 위해 가입하게 된다. 국가에서는 보충보험 보험료에 대해 일정금액을 한도로 세금공제를 인정해 주고 있다.

네덜란드의 경우 민영건강보험의 급여는 보험자와 피보험자의 협상에 의해 결정되는데 대체급여, 보충급여, 선택급여 등이 있다. 대체급여는 공적건강보험제도에서 제공하지 않는 부분을 급여하는 것으로 주로 입원, 전문의ㆍ일반의 서비스, 직업병치료, 의약품, 안과, 산부인과의 요양 등에 대한 의료비를 상환한다. 공적건강보험의 피보험자가 선택하는 민영보충보험은 공적건강보험에서 상환되지 않거나 불완전한 급여를 보충하는데 주로 치과치료, 의료보장구, 선택적 의료, 회복기의 치료, 국외치료 등이 해당된다. 대체로 민영보충건강보험의 급여내용은 공적보험과 거의 같으나 공제(deductibles)와 같은 제도를 이용하여 보험료를 낮추는 보험회사들도 있다. 대체로 네덜란드에서는 공적건강보험에 가입한 사람의 90% 정도가 치과나 기타 급부 등에 대해 보충적인 건강보험에 가입하고 있다.

미국에서는 공적건강보험인 메디케어에서 지불되지 않는 정액부담(deductible) 또는 이를 초과하는 의료비의 일정비율을 부담하는 정률부담(coinsurance)을 보충하기 위해 보충형 민영건강보험인 메디갭을 활용한다. 메디갭은 메디케어 보장액과 본인이 부담할 수 있는 상한액과의 차이를 담보해 주는 보충적인 민영건강보험으로, 메디케어 수급자는 본인 부담의 범위 내에서 선택적으로 메디갭을 구매하게 된다. 메디갭은 연방법과 주법에 의하여 규제되고 메디케어의 보충보험이라는 인식이 확실하기 때문에 매디케어 가입자의 50% 이상이 매디갭에 가입하고 있다.

3. 우리나라 고령화 대응현황의 문제점

가. “저부담-고급여” 체계 하의 공적연금 재정위기 구조화

국민연금은 1988년 도입 당시 “저부담-고급여 체계”로 제도가 설계됨으로써 연금재정적자에 대한 우려가 제기되어 본격적인 연금수급자가 발생하기 훨씬 전인 1998년에 국민연금 재정안정화를 위해 연금제도 개선 조치를 취하게 되었다. 그 결과 소득대체율은 70%에서 60%로 하향 조정되었으며, 연금수급연령도 2013～2033년에 걸쳐 단계적으로 60세에서 65세로 상향 조정되었다. 그 결과 재정상태가 종전에 비해 개선되었는데 당년도 수지적자 발생년도가 2020년 → 2036년으로 16년 연장되었고, 기금소진년도가 2031년 → 2047년으로 16년 연장되었다. 이러한 노력에도 불구하고 국민연금은 어쨌든 현행 제도가 그대로 유지될 경우 재정적자의 문제를 해결하지 못하는 것으로 예측되고 있다.

<표 Ⅳ-> 국민연금의 연도별 재정수지 추이

				(단위: 억원)
연도	수입			지출			적립금
	보험료	기타수익	계	급여	관리비	계
1988	5,069	213	5,282	3	-	3	5,282
1989	6,279	841	7,120	57	9	67	12,402
1990	8,340	1,853	10,793	426	112	538	22,595
1991	9,848	2,947	12,795	1,109	398	1,507	35,390
1992	12,234	4,394	16,628	2,165	235	2,400	52,019
1993	26,394	5,834	32,227	3,331	282	3,613	84,246
1994	33,258	10,157	43,415	5,191	785	5,973	127,661
1995	39,663	14,272	53,935	7,555	384	7,939	181,597
1996	49,436	19,252	68,687	11,176	355	11,532	250,284
1997	56,757	24,865	81,622	14,998	509	15,507	331,906
1998	78,407	38,206	116,613	24,255	536	24,790	448,519
1999	93,859	41,237	135,096	38,906	913	39,820	583,615
2000	103,589	49,417	153,005	15,884	892	16,776	736,620
2001	120,690	46,377	167,066	15,693	1,115	16,808	903,686
2002	138,180	53,589	191,769	19,153	1,281	20,433	1,095,456
2003	156,109	63,594	219,703	23,284	1,470	24,755	1,315,159
2004	171,434	68,129	239,563	29,140	3,331	32,471	1,554,873

주: 기타수입은 운용수익 및 전입금과 결산상 잉여금을 포함

자료: 국민연금관리공단, 「국민연금재정전망과 개혁」, 한국개발연구원

이에 따라 정부는 국민연금제도 개혁을 위해 소득대체율을 50%로 인하하되 2005～2007년까지는 55%로 조정하고, 보험료는 2010년부터 매 5년마다 1.38%포인트씩 인상하여 2030년에 15.9%로 조정함으로써 “저부담-고급여 체계”를 “적정부담-적정급여체계”로 점진적 개선(’03.7월 당정협의)하고자 노력하고 있다.

<표 Ⅳ-> 2003년 국민연금법 개정(안) 주요 내용

주요 개정내용		현행 제도	법개정(안)
장기재정 안정화 방안	보험료율	평균소득월액의 9%	- 2010년부터 5년마다 1.38%p 상승 - 2030년부터 15.90%까지
	소득대체율	60%	- 2004~2007년: 55% - 2008년: 50% ※ 기존 가입자 및 수급자의 기존 가입기간에 대해서는 종전의 소득대체율 적용
급여제도의 합리화 및 제도 내실화 방안	연금지급정지제도	64세까지 소득활동에 종사하면 연금지급 정지	60~64세에 소득활동 종사시 연금감액만 적용
	조기노령연금	조기수급 1년당 감액률 5%	조기수급 1년당 감액률 6%
	감액노령연금	10~20년 미만 가입자 2.5% 추가감액률 적용	10~20년 미만 가입자 2.5% 추가 감액률 폐지
기금운영위원회 상설화		비상설	독립적 상설위원회 기금운용실무평가위원회 폐지

자료: 보건복지부,『국민연금법 개정법률안 보도자료』, 2003. 10. 28.

문제는 이러한 노력이 정치적 이해관계에 대한 고려로 근본적인 개혁안의 실행으로 이어지지 못한다는 점이다. 그 결과 정부안은 보험요율 인상은 보류한 채 급여 수준만 낮추는 쪽으로 정리됨으로써 국민연금의 재정위기를 해결하는 데 미흡할 수밖에 없게 되었다. 이러한 일은 비단 최근에만 일어난 것은 아니다. 1998년 국민연금법의 개정 당시 「국민연금제도개선기획단」에서 국민연금보험요율의 12%로의 인상과 함께 소득대체율을 40년 가입 기준으로 평균 70%에서 40%로 대폭 낮추는 안을 제시하였으나 무산되었다. 반면에 보건복지부가 제안한 소득대체율 55% 안은 국회에서 60%로 인상 조정되면서 국민연금의 태생적 보험료와 급부의 불균형은 이후 지속되고 있다.

그런데 시간이 더 지나면 연금수급자가 더 많아져 정치적 이해관계에 의해 개혁이 추진되기 어렵게 될 것이다. 따라서 연금개혁은 저부담-고급여 체계를 바꾸는 것부터 시작해야 하며, 철저히 정치적 이해관계에서 벗어난 전문가집단에 의해 수립된 안을 중심으로 실행되어야 할 것이다.

한편 특수직역연금제도는 이미 군인연금이 1973년부터 재정적자를 보인 것을 시작으로 공무원연금이 1990년대 후반에 재정적자를 보였고, 사학연금은 2019년에 재정적자를 보인 후 2026년에는 기금이 고갈될 것으로 전망되고 있다. 이에 따라 군인연금은 매년 수 천억 원씩 국고지원을 받고 있으며, 공무원연금도 2005년 6,344억 원, 2006년 1조 754억 원 등 2010년까지 11조원 이상의 국가의 재정지원이 필요한 실정이다. 2030년에는 공무원 보수예산의 절반을 연금 적자보전에 투입해야 할 것으로 전망되고 있다.

이러한 재정적자는 현 세대 공무원들의 연금비용을 다음 세대 공무원과 다음 정부에 떠넘기는 구조로 된 탓이다. 지난 2000년 공무원연금법 개정 당시 공무원과 정부가 적자발생액의 절반씩 부담토록 돼 있던 조항을 전액 국고에서 부담토록 바꾸었기 때문이다. 또한 국민연금과 마찬가지로 보험료 납입 수준에 비해 급부가 지나치게 과다하다는 데에 더 근본적인 원인이 있다. 공무원연금은 납입보험료 대비 연금수급액이 4.22∼6.16배에 이른다. 소득대체율 50∼76%도 선진국에 비해 10%포인트 가량 높다. 따라서 이들 특수직역연금의 개혁이 국민연금의 개혁 못지 않게 더 시급하다고 할 수 있다.

나. 무리한 급부확대로 인한 국민건강보험의 재정위기 재발 우려

국민건강보험은 1977년 500인 이상 사업장에 대해서부터 적용되기 시작하여 1989년 전국민의료보험제도로 발전시키기까지 빠른 시일내 제도 정착을 목표로 “저부담-저급여” 구조의 제도를 만들어냄으로써 의료서비스 접근성은 좋아졌으나, 실질적인 보험 역할을 하기에는 너무나 보장 수준이 낮았다. 그 후 1993년부터 보험급여범위를 급속히 확대시켰는데, 주로 요양급여기간의 연장, CT의 보험급여, 신기술의 보험급여 확대 및 한방급여의 확대 등을 하였다(<표 Ⅳ-12> 참조). 그리고 2000년에 의료보험조합을 완전히 통합하여 국민건강보험을 출범시켰으며 2003년 7월에는 재정통합을 완료함으로써 완전한 통합을 이루어내었다. 그 후 2004년 7월부터는 중증질환으로 인한 의료비 부담을 경감하고자 의료비 연간 600만원 상한제를 실시하였다.

<표 Ⅳ-> 연도별 보험급여항목의 확대

연도	급여항목 확대
1993	- 복강내 내시경하 수술 포함 - 외약용 투약기준을 일일 4회에서 6회로 연장 - 분만비 지급기준 인상: 59,800원(초산), 55,600원(경산) - 의료보험 체납자에 대하여 입원 3일 이내 보험료 완납시 역급하여 보험급여를 적용하도록 허용
1994	- 피부양자 분만급여 실시 - 장기하사 이상 현역군인 의료보험급여 실시 - 분만지급기준 인상: 62,000원(초산), 58,000원(경산) - 레이저 이용수술 급여 항목에 포함
1995	- 자격상실 후 요양기간 연장: 3개월 → 6개월 - 분만비 지급기준 인상: 66,000원(초산), 61,000원(경산)
1996	- 분만비 지급기준 인상: 70,000원(초산), 65,000원(경산) - 3자녀 이상 분만급여제한 철폐 - CT 급여화 - 진단비용의 본인부담은 외래본인부담률 적용 - 70세 이상 인구에 대한 의원급 정액본인부담금 경감: 3,200원→2,100원
1997	- 장애인 보장구 급여화: 지체장애인용 지팡이, 시각장애인용 안경, 청각장애인용 보청기, 인공후두 등
1998	- 장애인 보장구 급여 확대: 휠체어, 목발, 시각장애인용 지팡이 등
1999	- 장애인용 상․하 의지, 보조기, 의안 등 - 콘택트 렌즈
2000	- 65세 이상 본인부담금 경감

자료: 최병호 외, □국민건강보험의 재정위기 평가와 재정안정화 방안□, 한국보건사회연구원, 2001, p. 50.

이러한 과정에서 국민건강보험의 재정은 전체적으로는 1997년부터 당기차액이 적자를 보이기 시작하여 그 이후에는 계속 커졌는데, 의약분업으로 인한 수가인상의 효과가 나타나기 시작한 2001년에는 2조 3천억원 규모로 확대되었다(<표 Ⅳ-13> 참조).

<표 Ⅳ-> 국민건강보험 재정 추이

(단위 : 억원)
구 분	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
지 출	56,144	66,309	75,542	82,297	88,924	97,570	117,885
수 입	50,764	64,642	77,951	87,876	96,101	106,735	141,075
당기차액	5,380	1,667	△2,409	△5,579	△7,177	△9,165	△23,190

자료: 국민건강보험공단, □건강보험통계연보□, 2001.

이렇듯 2조원이 넘는 막대한 규모의 재정적자는 급기야 재정적자를 조기에 해소하고 재정건전화를 달성하기 위하여 국민건강보험에 대한 재정지원의 근거를 마련하여 2002년 1월 19일에 2006년 12월 31일까지 한시적으로 시행되는 ｢국민건강보험재정건전화특별법｣을 제정․공포하기에 이르렀다. 이에 따라 국가는 매년 당해연도 지역가입자에 대한 보험급여비용과 지역가입자의 건강보험사업에 대한 운영비의 100분의 40에 상당하는 금액을 국고에서 지역보험급여비용 등에 충당하기 위하여 공단에 지원하게 되었다. 또한 보건복지부장관은 지역보험급여비용 등의 100분의 10에 상당하는 금액을 국민건강증진법에 의한 국민건강증진기금에서 공단에 지원하게 되었다.

이렇게 지원된 재원은 직장가입자․피부양자 및 지역가입자 중 65세 이상의 노인에 대한 보험급여에 사용되어야 한다(｢국민건강보험재정안정화특별법｣ 제15조3항).

이러한 정부의 조치는 의료기관에 대한 지급심사 강화, 지속적인 보험료의 인상 및 담배가격에 부과하는 국민건강증진기금의 인상 등에 힘입어 2003년 약 1.5조원의 잉여금 시현에 이어 2004년에는 2.1조원의 잉여금을 기록하기에 이르렀다. 그러나 이러한 재정흑자는 2007년부터 정부의 재정지원과 담배부담금에 의한 지원이 없어질 경우 다시 적자로 돌아설 가능성이 높다. 그 경우 재정수지를 맞추기 위해서는 요율을 크게 인상해야 하는데, 이를 부담스러워 하는 정부는 현재와 같이 재정지원과 담배부담금에 의한 지원을 연장할 계획인 것으로 알려지고 있다.

국민건강보험료는 수가인상, 요양급여일수 확대 및 보장급여확대 등으로 인해 지속적으로 인상되어 왔다. 국민건강보험공단에 따르면 1995년부터 2003년 사이의 실질적인 보험료 인상은 직장가입자가 3.56배, 지역가입자가 3.36배에 이르러 직종간 거의 유사한 수준의 인상이 이루어졌다. 그럼에도 불구하고 지역가입자의 신고소득은 추정소득의 60% 수준에 못 미치는 상황은 보험료 부담의 형평성에 대한 지속적 문제제기로 이어지고 있다.

국민건강보험의 재정적자는 일시적인 요율인상을 통해서 해결되기 어려운 구조를 가지고 있다. 이는 소득수준의 향상, 인구의 고령화, 보험급여의 지속적 확대 등과 같은 구조적 요인에 의해 의료비 지출이 급격히 늘어나 재정적자가 발생하기 때문이다.

이러한 재정위기 속에서 2004년도 당기잉여금 2.1조 원 가운데 사용처가 확정되지 않은 1.3조원의 집행에 대한 의견으로서 암환자에 대한 무상치료에 투입하자는 주장부터 고액중증환자에 대한 건강보험 적용이 확대되어야 한다는 주장이 제기되고 있다. 이는 정부에서 추진하는 건강보험 급여율 70% 제고 정책과 일치하는 것이며, 서구 선진국에 비해 낮은 보장수준을 끌어올린다는 정당성은 있다. 그러나 잉여금을 재원으로 확대된 급부가 잉여금이 소진될 경우 다시 축소될 가능성은 희박하므로, 추가적인 보험료 인상이 뒷받침이 되지 않을 경우 다시 적자구조가 나타날 가능성은 높다.

다. 공적 제도에 의한 노후보장의 충분성 미흡

1) 국민연금의 불충분성

국민연금은 전국민을 대상으로 하는 제도이지만 실제로는 군인, 공무원, 사립학교 교직원이 제외되어 있을 뿐만 아니라, 납부예외자가 2004년 4월 현재 478만 명으로 전체가입자 대비 28.1%로 급증하는 추세를 보이고 있다.

<표 Ⅳ-> 국민연금 가입자 추이

(단위 : 천명, %)
구 분		2000.12	2001.12	2002.12	2003.12
계		16,095	16,132	16,293	16,923
사업장가입자		5,676	5,952	6,288	6,959
지 역 가입자	소계	10,419	10,180	10,005	9,964
	소득신고	5,973	5,704	5,754	5,399
	납부예외	4,446	4,476	4,251	4,565
납부예외율		27.6	27.7	26.1	27.0

이들 납부예외자들은 실직 및 생계상 이유로 납부가 곤란한 경우가 대부분으로 상당수의 저소득 계층이 추후 급여대상에서 제외되거나 가입기간의 축소로 충분한 연금수급이 불가능할 가능성이 크다. 따라서 노후소득보장에 있어 국민연금 의존도가 상대적으로 높은 저소득층이 소외되는 현상이 우려되고 있다.

국민연금관리공단에서는 소위 국민연금 사각지대 우려에 대하여 국민연금 가입자의 자격순환 구조를 제대로 살피지 못해 빚어진 오해라고 주장하고 있다. 2004년의 경우, 연금납부자로 되어 납부예외자에서 벗어나거나 새로이 납부예외자로 편입되는 등의 사유로 390만명의 자격순환이 이루어 졌음을 지적하고 있다.(조선일보, 2005. 4. 28)

이렇듯 지역가입자 중 납부예외자가 빠르게 증가하여 절반 이상을 차지하는 것은 국민연금제도의 취지를 무색케 하는 것이라 할 수 있다.

국민연금공단은 사업자등록이 있더라도 사실상 사업을 운영하지 않거나, 사업소득이 전혀 발생되지 않는 경우와 재해․사고 등으로 연금보험료를  납부하는 경우 기초생활 유지가 곤란하다고 인정되는 소득감소자의 경우에 본인의 납부예외 신청시 사실 확인을 거쳐 납부예외로 인정하고 있다.

한편 우리나라 국민연금의 보장 수준을 국제적 관점에서 비교해보면 소득대체율 기준으로 OECD국가 중 최하위를 기록하고 있다. 우리나라의 평균 임금 수준 근로자들의 연금수령액은 퇴직 전 평균 세후 소득의 약 45% 수준으로 전체 회원국 30개국 가운데 27위에 머무르고 있다. 또한 소득이 낮은 사람들의 소득대체율도 OECD 평균보다 낮은 것으로 나타났는데, 평균 임금의 절반 수준에 그치는 소득을 받는 근로자들의 소득대체율은 OECD 평균 84.1%에 크게 못 미치는 70% 수준으로 25위를 기록하였다.

<그림 Ⅳ-> 공적 연금 소득대체율의 국제비교

자료: OECD Pension Models.

이렇듯 국민연금에 의한 노후소득 보장수준이 낮은 상황에서 국민연금의 재정안정을 위해 연금보험료율의 인상과 함께 연금급부의 삭감을 동시에 추진하고 있어 향후 국민연금은 노후소득 보장수단으로서의 위상과 역할이 크게 낮아질 것으로 전망된다.

2) 국민건강보험의 불충분성

우리나라 국민건강보험의 특징은 “저부담-저급여”의 형태를 가지고 있다는 점이다. 이는 비교적 짧은 기간에 전 국민을 건강보험을 확대하면서 수용성을 확보하기 위하여 불가피하게 채택한 원칙이지만, 취약한 보장성을 야기하였다. 즉, 법정급여인 요양급여와 분만급여 및 임의급여(장제비) 등 건강보험급여의 종류가 제한된 바, 2001년을 기준으로 우리나라의 국민의료비 지출 대비 본인부담 비율은 37.3%로 OECD 국가들 중 멕시코(52.5%)를 제외하고 가장 높은 수준이다. 그러므로 암과 같은 중증질환에 대한 급여범위가 불충분하여 개인이 과도한 의료비를 지출할 수밖에 없고, 보험재정의 균형을 위해 의료수가를 통제함으로써 보험수가가 시장가격보다 낮게 설정되어 의료기관은 질적 서비스보다 양적 서비스에 치중하는 부작용도 야기하고 있다.

<표 Ⅳ-> 국민의료비 지출 대비 본인부담 비율(2001년 기준)

(단위 : %)
순위	국가	본인부담(%)	순위	국가	본인부담(%)
1	멕시코	52.5	14	일본	16.5
2	한국	37.3	15	덴마크	15.8
3	스위스	31.7	16	캐나다	15.3
4	폴란드	28.1	17	미국	14.4
5	헝가리	27.7	18	노르웨이	14.3
6	스페인	23.8	19	아일랜드	11.9
7	핀란드	20.2	20	슬로바키아	10.7
8	이탈리아	20.2	21	독일	10.6
9	호주	19.3	22	네덜란드	10.3
10	OECD평균	19.1	23	프랑스	10.2
11	오스트리아	18.2	24	체코	8.6
12	뉴질랜드	17.0	25	룩셈부르크	7.5
13	아이슬란드	16.8

자료: 국민건강관리공단 보도자료, 2004. 12.

3) 취약한 장기간병급부

국민건강보험공단에 따르면 2004년 65세 이상 국민건강보험 노인인구는 375만명으로 적용인구의 7.9%를 점유하고 있으나, 관련 의료비 지출은 22.8%에 이르고 있다. 이는 전체인구에서 노인인구가 차지하는 비율에 비하여 노인 진료비 지출이 약 3배 이상 높은 것으로 향후 고령화에 따른 의료비 급증에 대한 대책마련이 시급함을 시사하고 있다. 더욱이 현행 치료중심의 사후급여위주 국민건강보험체계는 노인의료비 증가에 효율적으로 대처하기 어렵다는 지적이 나오고 있다.

한편, 현재 산재보험, 공무원연금, 사학연금 및 군인연금 대상자의 경우, 업무상 질병 상해로 인한 장기간병비용에 대하여 보장을 받고 있으나, 그 외의 국민연금 가입자는 이와 같은 장기간병 비용리스크에 무방비로 노출되어 있는 실정이다. 고령화 진전에 따라 치매나 중풍 등에 의한 요양보호 필요 노인의 수가 급격히 증가하여 2004년 62만명에서 2020년에는 114만명에 이를 것으로 전망되고 있다. 더욱이 핵가족화와 평균 2년에 이르는 보호기간의 장기화로 인하여 가정에 의한 요양보호는 한계에 도달하였으며, 중산층 이하 노인이 이용할 수 있는 시설이 절대적으로 부족하므로 노인의료비의 급격한 증가와 더불어 고령화 사회의 초기단계에서 공적노인요양 시스템을 도입할 필요가 있다(공적노인요양보장제도 실행위원회, 2004).

다. 다층보장체계의 연계성 취약

1) 국민연금과 특수직역연금간 연계 미비

국민연금과 특수직역연금은 같은 공적 연금제도이지만 상호간에 연계장치가 부재하여 호환성(portability)이 크게 부족하였다. 즉 지금은 공무원·사학·군인연금 등 3개 특수직역에서 근무한 기간이 20년, 국민연금 가입 기간이 10년이 안 되면 양쪽에서 모두 연금을 받지 못하고 일시금으로 연금을 받아야 한다. 그리하여 국민연금 가입자가 공무원이 될 경우 전액을 일시불로 받고 다시 공무원연금에 가입하였으며, 공무원이 일반직장에 취업할 경우에는 공무원연금은 퇴직 당시까지의 가입기간에 준하여 지급되며 다시 국민연금에 가입해야 되었다. 이로 인해서 가입기간이 짧아짐으로써 연금혜택이 충분하게 돌아가기 어려웠던 것이 지금까지의 현실이다.

최근 정부는 이러한 문제점을 해결하기 위하여 국민연금과 특수직역연금간에 연계방안을 2005년 내에 만들겠다고 발표하였다. 이러한 제도개선이 이루어지면 10만 명 정도가 혜택을 볼 것으로 예측되고 있다.

2) 공적 제도와 민간제도간 연계미비

공적제도와 민간제도간의 연계의 미비는 전체적인 노후소득보장 체계 내에서 국민연금 등 공적연금의 소득대체율과 민간연금에 의한 소득대체율이 동시에 고려되어 연금제도가 설계되고 있지 않다는 점에서 한계를 맞고 있다.

또한 퇴직금의 연금화를 위해 퇴직연금이 도입될 예정이므로 노사 모두의 부담을 완화시키기 위해서는 퇴직연금 가입자에 한하여 국민연금의 소득비례부분의 적용제외가 이루어져야 할 것이다. 이를 위한 방법으로 국민연금 보험료의 인상이 있을 경우 인상분을 적용제외시키고, 그에 맞추어 연금급여의 인하도 순차적으로 예상가능한 수준으로 완만히 이루어지도록 해야 할 것이다.

향후 국민연금 갹출요율이 18~19%까지 인상될 수밖에 없을 것이므로 노사 모두는 보험료 부담을 효율화 하면서 보장 수준을 적정화 할 수 있는 대안을 찾고자 할 것이다.

김원식(2005), p. 126.

라. 민간부문의 대응기반 미비

1) 민간연금 사업의 안정적 운영을 위한 기반 미흡

공적연금을 보완하여 민간연금이 역할하는 데는 해결해야 할 많은 과제가 있다.

그 중에서 가장 먼저 꼽을 수 있는 것은 초장기간에 걸쳐서 운영되는 연금상품 중 종신연금의 경우 예정이율의 부적절한 운용으로 인한 금리리스크가 커질 수 있으며, 또한 예정보다 더 오래 생존할 경우 연금지급기간이 길어짐으로써 생존리스크가 커질 수 있다는 점이다.

두 번째로는 장기자본시장의 취약을 지적할 수 있다. 연금 운용에 따른 채무는 장기에 걸쳐 있는 반면에 이에 매칭되는 자산은 단기에 걸쳐 있기 때문이다.

세 번째로는 물가지표의 안정화이다. 높은 수준의 물가상승이 이어진다면 연금의 가치가 유지되지 않아 제도가 유명무실화 되는 것을 막아야 할 것이다.

마지막으로는 국내에서 자산운용 수단이 마땅하지 않은 점을 극복하기 위해서는 투자대상을 해외에서 찾아야 할 것이다. 이 경우 자산운용은 환리스크를 동시에 야기할 수밖에 없기 때문에 자산운용 기법과 함께 리스크관리가 선진화되어야 할 것이다.

2) 민영건강보험사업의 안정적 운영을 위한 기반 미흡

민영건강보험사업은 그것이 활성화되어 있는 미국 또는 캐나다 등의 사례를 통해 볼 때 대단히 위험성이 높은 것으로 인정되고 있다. 이는 민영건강보험사업 자체에 내재하는 특수요인에 의해 증폭되고 있는데, 우리나라에서 문제가 되는 것은 다음과 같다.

첫째, 건강보험상품 개발을 위한 기초통계의 부족을 들 수 있다. 민간보험회사가 건강보험상품을 개발하기 위해서는 건강보험관련 위험률이 필요하나, 민영건강보험을 운영한 역사가 짧아 기초통계의 집적이 부족하다. 즉, 건강보험의 적정가격산출을 위해서는 보험가입자의 질병․상해관련 통계 등의 집적이 필요하나, 보험회사가 보유하고 있는 기초통계가 부족한 것이다. 이러한 기초통계에는 단일질병에 대한 위험율뿐만이 아니라 복수의 질병이 경합하는 경우와 관련한 예정입원율과 예정평균재원일수 등과 같은 통계가 포함된다. 이러한 기초통계 부족을 보완하기 위해서는 국민들의 건강관련 정보를 보유․관리하고 있는 국민건강보험공단의 통계를 활용할 수 있는 방안을 고려할 수 있는데, 건강 관련 기초통계는 국민건강보험공단에서 발행하는 □건강보험통계연보□를 통해 일반적 수준에서만 공개되고 있을 뿐 세세한 통계정보를 보험회사들이 활용할 수 있는 방안이 확보되어 있지 못하다.

둘째, 건강보험에 대한 세제혜택이 미흡함을 들 수 있다. 현행 소득세법에서는 소득공제 한도 및 소득공제 수혜대상자를 제한하고 있어, 향후 민영건강보험이 도입되더라도 민영건강보험이 활성화되지 못하는 요인으로 작용할 가능성이 있다. ｢소득세법｣에서는 가입한 전체 보장성보험에 대한 소득공제 한도를 100만원으로 정하고 있는데, 이러한 수준은 자동차보험료 등을 포함한 것임을 감안할 때 민영건강보험 가입에 대한 인센티브로 작용하기 어려운 실정이다.

<표 Ⅳ-> 보장성보험에 대한 세제혜택

	보험료	보험금	대상
보장성 보 험	연간 100만원 한도내에서 소득공제	소득세 : 비과세 상속세 및 증여세 : 부가기준 적용	전체 근로자 (일용근로자제외)

셋째, 언더라이팅 인프라의 부족을 들 수 있다. 건강보험은 역선택과 도덕적 해이 문제가 발생할 가능성이 매우 높은 상품이라 할 수 있다. 건강보험은 정보의 비대칭으로 인하여 질병발생의 확률이 높거나 고액진료비를 청구할 가능성이 높은 사람들이 주로 가입하게 되는 역선택이 발생할 가능성이 매우 크다.

이러한 현실에서 국내보험회사는 고지의무를 부과하거나 건강검진을 요구하는 등 역선택의 가능성을 사전에 제거하기 위해 노력하고 있음에도 불구하고 선진화된 언더라이팅 수준에는 미치지 못하고 있다. 현재 활용되고 있는 보험가입청약서의 고지사항은 항목이 제한되어 있을 뿐만 아니라 그나마 고객용 설문지가 제대로 작성되고 있지 않고, 의사가 작성하는 병원진단서도 포괄적인 정보위주로 작성되고 있어 피보험자의 정보를 정확하게 파악하기 곤란하다. 또한 보험회사에 언더라이팅 기법이나 의학전문지식을 가지고 있는 전문인력이 절대적으로 부족하여 언더라이팅에 많은 어려움이 있다.

넷째, 보험금지급심사 인프라의 부족으로 인한 도덕적 해이가 확대될 우려가 있다. 건강보험에서 도덕적 해이는 크게 두 가지 측면에서 발생하고 있다. 하나는 보험가입자의 도덕적 해이로서 불필요한 고가급여의 선택, 장애등급의 조작 요구 등을 들 수 있으며, 다른 하나는 의료공급자의 도덕적 해이로서 대부분의 경우 과잉진료를 들 수 있다.

이러한 도덕적 해이를 방지하기 위해서는 건강보험의 급여지급에 대한 심사기법이 선진화되고 이를 수행할 전문인력이 필요하나, 원천적으로는 보험회사가 의료공급자의 진료내역을 열람하지 못함으로써 제대로 된 보험금 지급 심사가 이루어지지못하는 실정이다.

3) 장기간병보험 활성화를 위한 인프라 부족

핵가족화의 진전과 여성의 사회진출 확대로 노인간병 문제가 사회문제화 됨으로써 장기간병보험에 대한 수요가 나타나기 시작하고 있다. 특히 국민건강보험제도의 가입대상에서 제외되는 국민이나 가입대상이라도 업무나 공무 외의 상병에 의한 장기간병비용을 보상받고자 하는 국민을 중심으로 장기간병보험에 대한 관심이 증가하고 있다.

이러한 수요에 대응하기 위하여 정부는 아직 공적 장기간병보험인 노인요양보험제도를 2007년 도입할 예정이지만, 민영보험회사에서는 이미 장기간병보험을 개발하여 판매하고 있다. 그러나 위험률이 충분하게 검증되지 못하여 다소 보험료가 비싸고 장기간병서비스를 제공할 사회적 인프라가 절대적으로 부족하여 장기간병보험시장이 크게 활성화되지 못하다. 가정도우미(home helper)나 간병복지사 등의 장기간병 전문인력 및 노인간병에 필요한 노인보건시설이나 노인복지시설 및 요양의료시설 등이 절대적으로 부족한 실정이다.

Ⅴ. 고령화 리스크 대응방안 및 정책과제

1. 기본방향

앞서 살펴보았듯이 우리 사회가 안고 있는 고령화 리스크는 대단히 심각한 상황에 있음을 알 수 있다. 이 문제의 해결은 결코 단순하지 않으며, 또한 개인이나 국가가 전적으로 책임져야 할 사안도 아니다. 따라서 이 문제의 해결을 위해서는 일정한 원칙 하에 문제 해결을 위한 로드맵을 그려가는 것이 중요하다.

고령화 리스크 해결과 관련해서 다음과 같은 원칙을 수립하는 것이 필요할 것이다.

첫째, 경제활력을 도모할 수 있는 생산적 노후보장체계를 구축하는 것이다. 지금까지 고령화의 문제를 복지적 차원에서 접근해왔다면 이제부터는 생산적 차원에서 접근하는 것이 중요하다. 이는 국가의 복지지출이 단순한 소비로 끝나게 하는 것이 아니라 생산적 부문으로 연결되어야 하며, 고령자의 일자리 창출 등을 통해 개인의 자조 노력을 강조해야 한다는 것이다. 특히 글로벌 경쟁이 심화되고 있는 상황에서 기업에 대해 노후보장을 위한 비용부담이 무거울 경우 국제경쟁력의 상실로 인해 수출이 저조해지고 결국 경제성장이 침체되는 것을 막아야 할 것이다.

둘째, 노후보장체계를 구축하면서 민간의 역할을 확대하여 공사간 적정한 역할 분담을 하는 것이 필요하다. 고령화 대책의 핵심을 이루는 연금, 건강보험 및 장기간병보험 제도의 구축을 사회보험 중심의 제도에서 민간의 역할을 확대함으로써 개인의 자조 노력을 담을 수 있는 장치를 마련해야 한다는 점이다. 더욱이 향후 국가가 안아야 할 재정부담을 고려할 때 사회보험에 의한 보장수준을 적정한 수준에서 유지하고 민간제도를 잘 구축하여 보완하도록 하는 것이 필요하다. 이는 대부분의 유럽 고복지 국가들에서 GDP 대비 복지지출의 비중이 낮아지고 있는 데서도 확인할 수 있다.

셋째, 현세대의 부담을 후세대에게 이전시키지 않는 세대간 형평성을 확보하는 것이 중요하다. 노인부양비는 2000년 11.4%에서 2050년에 가면 67.5%에 이를 정도로 빠르게 높아질 전망이므로 후세대의 부담은 늘어날 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 따라서 현재의 각종 노후보장제도를 개편하여 고령자 부양에 따른 부담을 현세대내에서 해결하려는 노력이 중요하다.

우리가 지금까지 사회보장제도를 구축함에 있어서 가장 중시했던 점은 형평성(equity)이었다. 그러나 형평성을 중시한 사회보장제도는 서구 선진국들의 경험을 통해 볼 때 경제정체, 비효율, 도덕적 위해(moral hazard) 등에 의한 사회보장제도의 왜곡 등과 같은 많은 문제를 야기했다. 그렇다면 사회보장에 의한 노후보장 수준이 낮은 우리의 입장에서 삶의 질을 향상시키기 위해서 서구복지국가 모델을 무조건적으로 따른다는 것은 커다란 역사적 오류가 될 수 있을 것이다. 따라서 우리는 한국적 상황에 맞는 새로운 노후보장체계를 재구축해야 할 것으로 생각한다.

2. 노후보장체계의 재구축

가. 노후소득보장체계의 재구축

1) 기본방향

가) 노후소득보장의 다층체계화

많은 선진국에서는 인구의 고령화와 그에 따른 연금재정의 위기로 인하여 대안을 모색 중에 있으나 계속되는 저성장, 생산가능인구의 감소 등으로 인해 대안 마련이 쉽지 않은 형편이다. 이에 따라 칠레, 영국 등의 국가에서는 이미 공적연금을 민영연금으로 대체하거나 민영기관을 연금제도 내에 적극적으로 참여시켜 대안을 실험해 왔다. 이러한 세계적인 동향에서 알 수 있듯이 연금개혁의 공통점은 개인의 자조노력을 확대하여 경제의 활력을 증진시켜 궁극적으로는 그 과실이 다시 개인에게 돌아가도록 한다는 데 있다. 그리고 비록 연금제도 민영화의 경제적 효과를 실증하기에는 많은 어려움이 있다 하더라도 다른 경제제도의 개혁과 함께 경제성장에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다.

최근 국민연금은 제도 개혁을 통해 재정안정성을 도모하려고 하고 있지만 노후소득보장체계 측면에서 요구되는 국민 전체의 노후생활을 안정시키기 위한 노후소득의 충분성 확보라는 목표를 충족시키지는 못하고 있다. 노후소득의 충분성은 과연 연금의 소득대체율은 어느 수준이 적정한가에 대한 판단이 전제되어야 하는데, 2005년 12월에 도입될 퇴직연금을 전제로 국민연금ㆍ퇴직연금ㆍ개인연금이라는 3층 보장체계의 기본틀 하에서 적정한 분담구조인가 하는 점이다. 물론 이 수준은 우리경제 여건을 감안할 때 실행가능한 최적수준이 되어야 할 것이며, 공사연금제도간 적정한 연계를 통해 중복가입에 따른 문제를 제거할 때 비로소 연금제도의 효율성이 확보될 수 있을 것이다.

나) 적정소득대체율

노후소득보장을 일차적으로 국민연금에서 기본적 생계수준을 보장하고, 퇴직연금 및 개인연금, 저축 등에서 그 이상의 보충적 보장을 담당하는 다층적 보장체계를 확립하기 위해서는 먼저 국가 전체 차원에서 국민들의 노후소득보장을 위해 필요한 최저소득대체율과 적정소득대체율이 추정되어야 한다.

<표 Ⅴ-> 주요국 공적연금1)의 소득대체율2)

구분	미국 (1999)	영국 (2001)	캐나다 (1999)	일본3) (2000)	독일4) (2000)	5개국 평균	한국
소득대체율 (완전노령연금)	60% (40%)	52% (40%)	55% (40%)	56% (40%)	43.6% (43.6%)	53.3% (40.7%)	60% (60%)
현수급자의 평균소득대체율	49% (32.5%)	37.6% (27.8%)	44.6% (29.8%)	44.8% (32.1%)	29.3% (29.3%)	41.1% (30.3%)	-5)

주: 1) 미국과 독일은 소득비례연금만, 기타는 기초연금과 소득비례 이원연금 운영

2) 한쪽 배우자가 소득활동을 하지 않는 경우에 지급되는 피부양자 가급연금(미국: 가입자 연금의 1/2, 영국: 가입자 기초연금의 60%)이나 피부양자 고유의 연금수급권(캐나다 및 일본: 단신기준 기초연금의 100%)을 합산한 소득대체율임.   (  )안은 모두 이러한 피부양 배우자의 연금을 제외했을 때의 소득대체율임.

3) 피용자(후생연금가입자) 기준이며 보너스를 포함한 총소득기준임.

4) 45년 가입 총소득기준임.

5) 제도 도입 초기인 관계로 현실성 있는 소득대체율 산정이 어려움.

2) 노후소득보장체계 재구축 방안

노후소득보장체계를 재구축함에 있어서 연금제도의 중심을 공적연금으로 할 것인지 아니면 사적연금으로 할 것인지가 판단되어야 한다. 사회 전체의 연대성을 확보하고 개인의 근시안성을 극복한다는 측면에서는 공적연금보험의 존재가 타당성을 가지며, 다만 공적 연금에 의해 제공되는 노후소득보장의 수준을 어느 정도로 잡을 것인가에 대한 합의가 필요하다. 이 경우 공적연금은 모든 국민에게 인간다운 삶을 영위하기 위해 필요한 최소의 소득을 급부로 제공하는 역할을 하는 것으로 정해져야 할 것이다. 그리고 그 이상의 부분은 기업의 참여와 개인의 자조노력에 근거하여 민간금융이 담당하도록 해야 할 것이다.

세계은행(World Bank, 1994:5~6)은 노후보장을 전적으로 개인의 자발적 행동에만 맡겨둘 경우 다음과 같은 문제점이 야기될 수 있다고 한다. 즉, ① 근시안적 안목 － 몇몇 사람들은 노후를 위해 저축할 정도로 장기적 안목을 갖고 있지 못해서 나중에 사회의 나머지 사람들에게 부담이 될 것이다. ② 부적절한 저축수단 － 많은 나라에서는 자본시장이 미발달했거나 거시경제적 환경이 불안정하다. ③ 보험시장 실패 － 역선택, 도덕적 해이, 그리고 개인간의 상호관계 때문에 많은 리스크(예를 들면 수명, 장해, 투자, 인플레이션, 디플레이션과 같은 리스크)에 대비하여 보험을 이용할 수 없게 한다. ④ 정보 격차 － 사람들은 민간저축기관과 보험회사의 장기적 지불능력 또는 대안적 프로그램의 생산성을 평가할 수 없으며, 커다란 잘못이 노후에 발견되었을 때 자신들의 선택을 되돌릴 수 없다. ⑤ 장기 빈곤 － 몇몇 사람들은 근로기간 동안 자신들의 노후를 위해 저축하기 충분할 정도의 수입을 얻고 있지 못하며, 따라서 그들을 빈곤으로부터 구제하기 위해 소득재분배가 필요하다.

전국민 적용이라는 측면에서 국민연금이 기초적 보장을 담당하는 연금제도로서 위치하고, 퇴직연금은 노후생활을 보장하는 중심적 제도로서 위치하도록 한다. 이러한 방침에 입각하여 제도간 정합성을 유지하기 위해서는 퇴직연금 도입을 계기로 공적연금과 퇴직연금 제도 전반에 걸쳐 <국민연금의 이원화 － 특수직역연금의 개혁 － 소득비례연금의 적용제외 - 민영금융 및 보험의 보완적 활용>라는 세 정비과정이 동시에 이루어져야 할 것이다.

[그림 Ⅴ-] 연금개혁의 개념도

이하에서는 이들 각 과정에 대해서 구체적으로 살펴보기로 하자.

가) 제1과정: 국민연금제도의 이원화

첫 번째 단계는 국민연금 제도의 재정 충실화 달성을 전제하고 기초연금제도와 소득비례연금제도로 이원화하는 것이다. 이 경우 기초연금과 소득비례연금 모두 원칙적으로는 전국민을 대상으로 하는 것으로 한다.

이렇게 이원화할 경우 다음과 같은 장점을 가질 수 있다. 첫째로, 향후 적용제외와 같은 여건변화에 탄력적으로 대응할 수 있다. 둘째로, 소득재분배 위주의 연금제도에서 벗어나 상위 소득자들의 연금의무가입에 대한 저항을 완화시킬 수 있다. 셋째로, 통일이 이루어질 경우에 북한주민에 대해서 전면적으로 국민연금제도를 실시하기에는 재정적인 측면에서 많은 문제점을 낳을 것이므로 기초연금만을 제공함으로써 그에 대비할 수 있다.

이 때 기초연금과 소득비례연금의 재정방식은 모두 적립방식으로 한다. 여기에서 기초연금의 재정방식을 다른 선진국의 사례(<표 Ⅴ-2> 참조)와는 달리 적립방식의 갹출에 의존하는 것은 일반적으로는 조세에 의해 사회보장 재원을 조달할 경우 근로의욕의 저하, 무임승차자의 문제, 저축수준의 저하 등과 같은 문제점이 발생되기 때문이다.

연금제도의 재정방식으로 부과방식과 적립방식간에 어느 방식을 택하는 것이 바람직할 것인지의 기준으로 소득 증가율에 노동력 증가율을 더한 값과 이자율을 비교하는 방법을 쓸 수 있다. 즉, 소득 증가율에 노동력 증가율을 더한 값이 이자율보다 클 경우에는 부과방식이 모든 세대에게 유리한 반면에 반대의 경우에는 적립방식이 유리하다. 그런데 실증자료를 통해 검토해볼 때 이자율이 일반적으로 소득증가율을 약 2～3% 큰 것으로 나타나고 있어 인구 증가율이 2～3%보다 작다면 적립방식이 유리하다고 판단할 수 있다. World Bank(1994), p. 88 참조.

<표 Ⅴ-> 기초연금의 국제비교

국가	방식	재원
호주*	조세방식. 소득・자산에 따라 지급 제한	일반세수
캐나다	조세방식. 소득제한을 수반하는 가산 있음	당초는 3종류의 목적세 현재는 일반세수
덴마크	조세방식	일반세수
핀란드	조세방식	본인이 보수(상한 있음)의 1.55%, 사용자가 급여 총액의 2.4～4.9%(감가상각비 기준)
아이슬란드*	조세방식	사용자가 급여의 2.5～6%, 국고에서 나머지 비용
네덜란드*	사회보험	본인이 보수의 14.55%, 사용자는 없음. 국고는 저소득자, 장애자 分 등 부족액을 부담.
노르웨이	조세방식	본인 7.8%, 사용자 14.2%. 국가는 부족분 부담. 보수에 상한이 없으며, 이것은 의료 등의 몫도 포함함.
뉴질랜드*	조세방식. 간접적인 소득제한(상승세) 있음	일반세수
스웨덴	조세방식. 소득제한을 수반하는 가산 있음.	본인은 보수의 1%, 기업은 급여총액의 5.83%를 갹출, 나머지 비용은 국가부담임.
영국	사회보험	본인은 소득에 따라 2～10 %(상한 있음), 사용자는 3 ～10.2%. 대상보수에 상한 없음.
일본	사회보험	1호 정액갹출금, 2호 비례갹출금, 3호 없음. 급부의 1/3을 국고에서 부담.

그렇다면 기초연금의 소득대체율은 어느 수준으로 하는 것이 적정할 것인지가 판단되어야 한다. 이와 관련하여 중요한 것은 소득재분배 기능과 저축기능을 어떠한 수준에서 조화시키는 것이 바람직한가에 대한 판단이 선행해야 한다는 점이다. 노인부부로 구성된 세대의 최소생계를 위해 필요한 소득대체율의 범위는 25%～45%인 것으로 파악되었다. 이러한 점을 감안할 때 기초연금은 평균 소득자를 기준으로 퇴직전 소득의 25%를 대체할 수 있도록 급부수준을 정하고, 소득비례연금은 퇴직전 소득의 20%를 대체할 수 있도록 한다.

이러한 개편의 과정에서 기존에 납입한 보험료는 기초부분과 소득비례부분으로 구분이 가능하므로 기존 제도의 균등부분과 소득비례부분의 비율을 반영하여 두 부문에서 승계하도록 한다.

이와 관련하여 기존가입자의 기득권이 일부 침해되는 사례가 발생할 것이나, 사회적 동의를 창출하여 제도개혁을 단행해야 할 것이다.

한편 소득비례연금은 자영업자나 농어민을 가입대상으로 하여 운영하도록 할 필요가 있다. 이 경우 개인소득의 탈루 등에서 생기는 문제가 최소화될 수 있을 것으로 기대된다.

나) 제2과정 : 소득비례연금의 적용제외

연금개혁의 두 번째 과정은 이상과 같은 공적연금제도의 개편을 전제로 퇴직연금제도를 설치하여 운영하고 있는 회사에 대해서는 국민연금의 소득비례부문의 적용을 제외하는 것이다.

주요국에서는 공적연금과 민영연금간의 제도적 중복이 생겨날 때 제도간 조정을 하고 있다. 이러한 조정방안 중의 하나인 공적연금에 대한 적용제외를 인정하고 있는 나라로는 영국이 가장 대표적이다. 영국의 경우는 기존에 기업연금이 존재하던 상황에서 공적 소득비례연금을 도입하는 과정에서 기업연금을 배려하여 적용제외를 인정한 후 현재는 개인연금에 대해서까지 적용제외를 인정하고 있다.

그리고 일본의 경우는 영국의 적용제외 사례를 수용했음에도 불구하고 구체적인 시행에서는 대행방식을 택했다. 즉, 1965년 후생연금법을 개정할 때 통상 조정연금으로 불리는 후생연금기금제도를 만들었는데, 이 제도는 후생대신의 인가를 받아서 특별법인인 후생연금기금을 설립하고 후생연금보험의 노령연금의 일부를 대행함과 동시에 기업 독자의 입장에서 여기에 부가급여를 지급하는 것이다.

이렇듯 공사연금제도간 조정은 각국의 특수한 사정을 반영하여 독특하게 진행되었음을 알 수 있다. 따라서 대안 마련과 관련해서는 다음의 기준이 중시되어야 할 것으로 생각한다. 첫째로, 조정 후 제도운영이 단순하고 효율적이어야 한다. 둘째로, 제도간 상호보완성이 충분해야 한다.

이러한 기준에 입각하여 판단해 볼 경우 우리 나라에서 공사연금제도간 조정은 전국민의 기초연금 가입을 전제로 하여 퇴직연금(특수직역연금을 포함함) 가입자에 대해서는 적용을 제외하는 방안이 타당할 것으로 생각된다.

다) 제3과정: 특수직역연금의 개혁

세 번째 과정은 공무원연금, 군인연금, 사립학교 교직원 연금 등 특수직역연금을 개혁하는 것이다.  이들 특수직역연금제도를 개혁하는 첫 번째 조치는 이 제도의 위상을 퇴직연금과 같은 위치로 배치하고 갹출료율과 급부수준을 재조정하는 개혁을 단행하는 것이다. 그 다음으로 두 번째 조치는 특수직역연금 가입자들도 기초연금에 가입하도록 하는 것이다. 이것은 국민적 연대성을 높이고 퇴직연금 가입자들에 한하여 소득비례연금의 가입을 면제시켜 주는 것과 정합성을 유지하기 위함이다.

라) 제4과정: 민영 금융 및 보험의 보완적 활용

네 번째 과정은 민영 금융 및 보험의 보완적 활용방안을 강구하는 것이다. 이는 현 시점에서 국민연금 등의 혜택을 누릴 수 없는 세대 또는 개인에게 자신의 노력으로 노후보장수단을 갖도록 하기 위함이다. 여기에는 대표적으로 일시납 즉시연금과 역모기지를 들 수 있다.

일시납 즉시연금은 퇴직금 등 목돈을 연금화 할 수 있는 적절한 수단이며, 역모기지는 주택 등 부동산을 유동화 시켜 연금화 할 수 있는 수단이다. 이 두 가지 상품은 현재 판매되고 있으나, 제반 여건이 갖추어지지 못하여 크게 활성화되고 있지 못한 실정이다. 특히 역모기지의 경우는 운용의 안전을 보장하기 위한 보증업무 체계가 미비하며, 역모기지 연금 채권의 유동화를 위한 증권개발이 이루어지지 않고 있고, 활성화를 위한 세제 지원이 역진성에 대한 우려로 적절히 이루어지고 있지 못한 실정이다. 따라서 관련 인프라의 구축 및 세제 지원을 통해 조기에 활성화 될 수 있도록 정부의 관심이 긴요하다.

2) 노후건강보장체계의 재구축

가) 개혁의 방향: 연대성과 효율성의 조화

국민건강보험의 보장 수준을 70%까지 끌어올리려는 정부의 정책방향은 재정의 불안정성을 기반으로 하고 있다는 점에서 한계점을 안고 있어, 머지 않아 새로운 개혁안의 필요성이 대두될 가능성이 큰 것은 앞에서 지적하였다. 이 연구에서는 이러한 점을 고려하여 현행 개혁안에서 더 나아가 장기적으로 유지가능한 제도의 수립을 위한 정책방향을 제시하고자 한다.

[그림 Ⅴ-] 건강보험 개혁의 개념도

우리나라에서 노후건강보장체계 재구축의 정책적 목표는 연대성과 효율성의 동시 확보에 두어야 할 것이다([그림 Ⅴ-2] 참조). 연대성의 확보는 의료접근의 가능성의 문제이며, 효율성의 확보는 의료공급의 적정화와 비용지출의 효율화의 문제이다. 이러한 두 가지 목표를 동시에 달성하기 위해서는 결국 사회적 연대를 중시하되 경쟁에 의한 의료시장 메커니즘의 활성화가 선행될 필요가 있다. 즉, 기본적인 의료서비스는 공적건강보험에 의해 제공되어 의료의 접근가능성을 확대시키되, 제도운영에 경쟁적 요소를 가미하여 비용효율화가 내적 원리로서 정착되도록 한다는 것이다. 또한 적정하게 개인의 책임을 강조하여 도덕적 해이를 방지하고 재정적 안전성을 확보한다는 것이다.

의료의 적정공급은 선진공업국들의 경우와 비교할 때 다른 의미에서 받아들여질 필요가 있다. 이는 선진공업국들의 경우 과도한 의료공급으로 인한 의료비용이 문제가 되나, 우리나라의 경우에는 낮은 질의 의료공급이 문제가 되기 때문이다. 즉, 우리나라의 경우 그 동안 전국민에게 의료공급을 하기 위해 낮은 의료보험료를 통해 낮은 질의 의료공급을 해결해온 결과 적정한 수준의 의료공급이 요청되고 있다.

여기에서 사회적 연대란 소득, 발병리스크 등에 관계없이 누구나 기본적인 의료서비스에 접근할 수 있는 권한이 부여되는 것을 말한다. 따라서 이를 위해서는 소득재분배 기능이 요청된다.

경쟁은 그 자체로서 의료비용을 효율화하지 않으므로 보험자와 의료공급자에 대한 정보 공시제도와 같은 인프라가 갖추어져야 한다.

그러나 우리가 건강보험 제도의 개혁을 논할 경우에 주의해야 할 점은 건강보험의 공급방식이 사회적, 정치적, 경제적, 문화적, 환경적 요소 등에 의존한다는 것이다. 따라서 어느 모델이 절대적으로 비교우위에 있다고 하기 어려우며, 중요한 것은 개혁 당시에 처해 있는 그 사회의 제반 요소와 적절히 조화할 수 있으며 미래지향적인가 하는 점이다. 이하에서는 이들 논점을 자세히 논하기로 한다.

(1) 사회적 연대의 확보

건강보험제도를 설계함에 있어서 사회적 연대성을 확보한다는 것은 의료에 대한 접근을 보편화하고 그에 따르는 비용을 공동으로 분담한다는 것을 의미한다. 즉, 발병리스크에 관계없이 소득수준에 맞추어 보험료를 지불하고 필요에 따라 건강보험의 혜택을 받는 것을 의미한다.

일반적으로 소득수준과 발병리스크간에는 반비례의 관계가 성립하는 것으로 알려져 있다.

일반적으로 질병에 걸렸을 경우 한 개인 또는 가정의 정신적・신체적 곤란은 물론이거니와 일시에 재정적으로 안게 되는 부담은 막대하여 건강보험을 통해서 해결하지 않으면 안된다. 이러한 사정을 고려할 때 건강보험에 대한 구매능력의 부족을 이유로 건강보험제도에 대한 접근가능성을 차단할 경우 사회 구성원들이 가질 박탈감은 크게 나타날 것이다. 그런데 이 때 박탈감은 형평성에 대한 불만으로 이어져 다른 형태로 표출될 가능성이 있다. 또한 의료서비스를 단순히 개인적 문제로 귀착시키는 것이 아니라 노동력의 사회적 재생산 과정의 일부로 간주할 경우 기본적인 의료는 사회적으로 해결될 필요가 있다.

물론 의료접근에 대한 제한은 의료보험 외적인 요인에 의해서도 발생할 수 있다. 예를 들어 일용직 저소득 근로자의 경우 외래로 진찰을 받거나 입원을 하는 경우 당장 소득이 줄게 되기 때문에 아주 중대한 상황이 아니라면 의료서비스의 이용을 꺼리게 된다. 그러나 의료보험제도의 설계시에는 비록 이러한 요인이 존재하더라도 의료서비스 접근에 대한 제도적 제한을 최대로 완화할 필요가 있을 것이다.

그러나 의료서비스의 이용에 대한 재정적 부담을 모두 공적보험자가 지는 방식의 건강보험제도는 도덕적 해이를 야기하여 건강보험 재정의 막대한 적자를 가져와 제도의 존립이 위협받을 가능성이 커진다. 또한 재정적자의 누적은 의료접근에 대한 제한으로 이어져 장기간 대기, 고급의료기술 및 고급서비스에 대한 접근 제한 등을 초래하여 결과적으로 의료서비스에 대한 ‘동등한 접근’이라는 기본적 목표를 손상시키게 된다. 따라서 공적보험과 민영보험 양자 사이의 적정한 지점에서 사회적 연대성이 확보되도록 하는 것이 대안이 될 것으로 생각한다. 문제는 어느 점이 적정한 지점이 될 것인가에 대한 판단인데, 이는 정치・사회・경제적 차원에서 종합적으로 검토되어야 할 문제라고 생각한다.

(2) 건강보험 재원 조달과 배분

건강보험의 재원조달방식으로는 크게 조세방식, 사회보험방식, 민간보험방식으로 분류할 수 있다. 이들 방식은 각기 채용된 국가별로 운영경험을 통해 볼 때 장단점이 나타나고 있다.

먼저 조세방식은 정부가 일반조세(general tax) 혹은 급여세(payroll tax)로부터 재원이 조달되는데, 보통 재원은 중앙정부에 의해 조달되어 여러 가지 방법으로 지방정부에 배분된다.

사회보험방식은 건강보험조합(혹은 질병금고)이 보험자의 역할을 하며, 직종별 혹은 조직별로 조직된다. 피보험자는 건강보험조합(혹은 질병금고)에 소득비례보험료를 지불한다. 독일과 네덜란드에서는 피보험자가 질병금고를 선택할 수 있도록 하여 질병금고간의 경쟁제도가 도입되어 시행되고 있다.

민간보험방식은 민영보험회사 등이 보험자의 역할을 하며 각 개인별 또는 직장별로 보험을 구입하고 보험료를 지불한다. 미국과 스위스에서 채택하고 있는 이 방식은 보험자들간의 가격 및 서비스 경쟁이 가능하므로 의료비 지출의 효율화를 꾀할 수 있기도 하나, 현실에서는 의료공급자의 과잉진료에 의해 의료비 지출이 과다해지는 문제점도 나타나고 있다.

따라서 각 제도들의 장단점을 종합하여 새로운 재원조달 모형을 만들 필요가 있다. 이를 위해 고려해야 될 점은 기본적인 의료서비스에 대한 보편적 접근이 가능하도록 하되 개별 리스크에 적절한 건강보험료가 부과될 수 있도록 해야 한다는 것이다. 그렇다면 기본적 의료서비스를 위해서는 사회보험방식을 채용하고, 추가적인 의료서비스에 대해서는 완전히 가격원리에 입각한 민간건강보험시장에서 건강보험료가 결정되도록 하는 방안을 고려할 수 있다.

(3) 건강보험자의 다원화와 경쟁 강화

정부가 건강보험을 독점적으로 공급해야 한다는 사고는 그 기원을 비버리지 보고서에서 찾을 수 있다. 영국의 경우 조세방식으로 건강보험을 공급한 결과 사회적 연대성의 원리에 입각하여 전국민에게 고른 의료혜택을 제공할 수 있을 것이라는 목표에도 불구하고, 다른 한편에서 재원부족(underfunding)으로 인해 대기자 수의 누적, 새로운 의료기술에 대한 접근 제한, 고령화에 따른 의료수요 증대에 부적절한 대응 등의 문제를 야기했다. 그리하여 영국은 1990년대 초부터 NHS 내부에 시장기구를 도입하는 것을 골자로 하는 개혁이 시작되었는데, 그 결과 의료 공급자 측면에서는 어느 정도 효율성 제고를 기대할 수 있게 되었으나 건강보험자 차원의 문제점은 여전히 해결되지 않은 채 남아 있다.

개혁의 골자는 지역보건당국이 주요구매자가 되고, 병원 등이 공급자가 되어 회계연도 초에 지역보건당국과 병원 간에 어떤 종류의 의료서비스를, 어떤 가격에, 얼마 만큼 제공할 것인지에 관해 계약을 맺는 것으로 되어 있다.

여전히 해결되지 않은 문제점으로는 조세방식으로 과연 고령화 사회와 급부의 고급화 추세에 어느 정도 대응할 수 있을 것인가 하는 점이다.

이러한 영국의 개혁에서 우리가 얻을 수 있는 시사점은 의료서비스의 효율적 공급을 위해서는 건강보험자와 의료공급기관간에 현재와 같은 의무적인 지정방식이 아닌 계약방식으로 전환되어야 하며, 동시에 의료보험자의 다원화가 이루어질 필요가 있다는 점이다. 즉, 건강보험자와 의료공급기관간의 계약관계로의 전환을 통해 의료공급 부문의 효율화가 일정 정도 달성되는 효과는 있지만 건강보험자의 효율화로는 이어지기 어렵기 때문에 건강보험자의 다원화를 통한 경쟁도 유도할 필요가 있다고 본다.

건강보험의 공급을 다원화하는 것은 건강보험자의 경영효율화 노력을 내부화 할 수 있다는 점에서 장점을 가진다고 볼 수 있다. 이렇게 다원형 건강보험자를 채택할 경우 보험자간 경쟁이 유발되어 효율적인 관리와 서비스의 제고가 가능해진다. 다만 보험의 원리인 대수의 법칙이 작동하고 비용의 효율화를 위해서는 건강보험자가 규모의 경제를 달성할 수 있어야 하고, 재정적 안전성을 위해 적정한 책임준비금을 적립할 것이 요구된다.

우리나라에서 건강보험자의 효율적 운영을 위한 규모의 경제가 존재하는지의 여부와 적정규모가 어떻게 될지는 추후의 과제로 미루기로 한다.

나) 건강보험제도 개혁을 위한 대안모델

(1) 건강보험제도의 이원화

건강보험제도를 이원화하는 것은 앞서 언급하였듯이 연대성과 효율성이라는 두 목표를 충족시키기 위해서이다. 즉, 연대성에 기초하여 최소한의 의료급부를 보장하는 제도와, 그 범위를 초과하는 부분에 대해서는 각자의 형편과 기호에 따라 보장받는 제도로 이원화하여 연대성과 효율성을 조화시키기 위해서이다. 이를 위해서 공적건강보험과 민영건강보험간의 역할 구분을 명확히 하고 그에 맞추어 건강보험제도를 이원화시키는 방안이 더 합리적인 것으로 판단된다.

건강보험제도를 이원화하는 방안에는 기초보험을 강제적용 사회보험으로 하고 그 이외의 부분은 임의의 민간보충보험으로 하는 방안과, 일정소득을 초과하는 사람에게는 공적보험과 민간보험 중에서 선택하도록 하는 방안이 있을 수 있다. 이 두 방안 중에서 어느 방안을 선택할 것인가의 문제는 건강보험제도를 통해 보건위험에 대한 보장뿐만 아니라 소득재분배도 동시에 도모할 것인가가 중요한 기준이 될 것이다.

그런데 의료급부의 다양한 공급과 이행 과정상의 마찰을 최소화한다는 측면을 고려할 때는 기초건강보험을 강제적용 사회보험으로 하고 그 이외의 부분은 민간보충보험으로 하는 방안이 더 바람직할 것으로 보인다. 이를 좀더 구체적으로 말하자면 2000년부터는 건강보험이 완전히 통합되었으나 보험료 인상의 한계에 부딪혀 급부를 확대하는 데는 한계가 있을 것이므로 현행 건강보험에서 제공하는 급부를 기본으로 기초건강보험제도로 하고, 추가적인 급부는 민간보험자가 담당하도록 하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. 즉, 현재의 건강보험제도 하에서 공적건강보험이 제공하는 급부를 일부 수정하여 기초건강보험으로 하고, 그 범위를 벗어나는 영역을 민영보충보험의 대상으로 하는 방안을 고려할 수 있다.

이 경우 민영보험회사는 공적의료보험이 취급하지 않는 부가부분을 취급함으로써 공적건강보험의 획일성을 극복하고 계약의 내용에 따라 다양한 급부를 제공하여 소비자의 니드를 충족시켜 줄 수 있을 것으로 기대된다. 또한 고급급부에 대한 지출을 민영보충보험을 통해 해결함으로써 간접적으로 공적건강보험의 재정수지가 악화되는 것을 막는 효과도 기대된다.

민영건강보험은 임의가입으로 운영되기 때문에 이미 병에 걸린 사람과 보험료를 지불할 수 없는 저소득자 등은 사실상 가입할 수 없다. 따라서 보험집단으로서의 크기에 한계가 있고 경영상의 리스크를 피하기 어렵고, 보험료를 리스크에 따라 부담하나 급부가 포괄적이지 못하고 일정한 제한이 있다는 단점도 있다.

(2) 공적보험자의 다원화

기초의료보장의 운영은 현재와 같이 국민건강보험공단이라는 단일한 보험자가 아닌 분산되어 서로 경쟁하며 비용을 의식하는 복수의 보험자에 의해서 이루어지도록 해야 할 것이다. 이를 위해서 기업(단체 포함) 또는 개인(자영자 포함)에게 보험자 선택권을 부여하여 2년마다 갱신할 수 있도록 함으로써 경쟁을 유도하고, 효율성을 달성할 수 있도록 해야 할 것이다. 이 때는 지역에 기초하여 설립되는 것이 아니라 전국적 단위로 설립되어 동일지역 내에서 상호간에 경쟁을 강화하도록 한다.

그리고 중장기적으로는 기초건강보험을 제공하는 보험자의 자격의 범위를 민영보험회사에게까지 확대하는 방안을 고려한다.

(3) 재원조달과 배분

기초의료보장 재원은 사회보험방식으로 조달하는 것을 원칙으로 하며, 보험료는 종합소득을 기초로 부과되는 부분과 정액보험료로 구성되어야 할 것이다. 이렇게 됨으로써 리스크 풀이 하나로 설정되면서 사회적 연대에 기초한 소득재분배가 가능해질 것이며, 각자의 리스크와 자신이 속한 의료보험조합의 효율성에 기초하여 보험료가 납부될 수 있을 것이다.

[그림 Ⅴ-] 기초건강보험 재원의 조달 및 배분

그리고 보험료 징수는 소득비례보험료의 경우에는 중앙의 단일한 국민건강보험기금(가칭)에서 일괄적으로 징수하여 조합별로 위험을 조정하여 배분하고 정액보험료는 건강보험자에게 직접 납부하도록 함으로써 연대성을 기초로 한 효율성을 기할 필요가 있다고 본다. 이렇게 중앙기금에서 징수한 보험료를 위험을 조정하여 각 보험자에게 재배분하는 것은 건강보험자의 다원화를 통한 경쟁을 유도할 때 발생할 수 있는 리스크 선택(risk selection)의 문제점에 적절하게 대응하기 위함이다. 즉, 요율 및 수가가 정해져 있을 경우 리스크가 적은 사람만을 피보험자로 받아들이려는 리스크 선택(risk selection)이 발생하여 리스크가 높은 사람은 보험가입이 어려워지는 문제점을 해결하기 위해서는 리스크가 높은 사람들을 많이 가진 보험자에 대해 재정보조를 해줌으로써 재정을 균등화하는 장치가 마련될 필요가 있을 것이다.

1998년 10월 1일부로 의료보험제도가 통합됨으로써 의료보험재정의 통합관리가 가능해졌다. 의료보험 재정의 통합관리는 사회적 연대성 확보는 물론 기금운용의 효율성을 기하게 할 것이다. 실제로 재정을 통합관리할 경우 조합간 재원의 재배분이 가능해져 보험료 격차는 상당히 해소될 수 있을 것이다. 그러나 재정의 통합관리는 비용효율적으로 조합이 운영되는 것을 저해할 것이다. 적자재정인 조합이나 효율화를 통해 흑자재정을 이루고 있는 조합이나 차별이 존재하지 않는다면 조합은 비용에 무감각하게 운영됨으로써 장기적으로는 전체적으로 적자상태에 도달할 것이다.

여기에서 중요한 것은 전체적으로 필요한 의료비 중에서 사회적 연대의 확보를 위해 소득을 기준으로 부과되는 보험료가 차지하는 비율과 각자의 리스크를 기준으로 부과되는 보험료가 차지하는 비율을 어떻게 정할 것인가이다. 이에 대해서는 정확한 공식은 없으나 리스크의 차이에 따른 도덕적 해이를 최소화할 수 있는 수준에서 정해져야 할 것이다.

이러한 방식은 이미 독일, 네덜란드 등의 유럽 국가에서 시행되어 성공을 거둔 바 있다. 이들 국가에서는 건강보험자간 경쟁의 심화로 역선택(risk selection)의 문제가 야기되는 것을 방지하기 위해서 리스크를 조정한 의료보험료 징수체계를 도입하였는데 네덜란드의 경우 1993년부터 위험조정인두불제(risk-adjusted capitation payment)가 시행되었고, 독일의 경우 1994년부터 ｢위험균등화법안｣이 시행되었다. 네덜란드에서 1993년에 실시된 위험조정인두불제는 고위험자, 고령인구, 기왕증환자 등이 불이익을 받지 않고 종합적인 의료서비스를 받을 수 있도록 하는 데 목적이 있었다. 보험자는 중앙기금(central fund)으로부터 자신의 피보험자 집단의 위험에 따른 위험조정갹출료(risk-adjusted premium)를 지불받으며 피보험자는 보험자와 급여범위에 대한 선택에 따라 정액의 보험료를 지불한다. 네덜란드의 경우 보험자의 수입은 중앙기금으로부터 교부 받은 위험조정인두불과 피보험자가 납입한 정액보험료의 합이 된다. 모든 보험자들에 있어 실제소요비용과 위험조정인두불은 일치하지 않고 차이가 발생하게 되므로 보험자들은 정액보험료 부분에서 경쟁하게 된다. 바로 이 부분이 보험자들로 하여금 효율적인 운영을 하도록 유인하는 것이다. 이런 제도하에서는 각 보험자들이 낮은 정액보험료를 부과하고 양질의 의료서비스 제공을 위해 경쟁하게 되는데 네덜란드에서는 질병금고간의 경쟁뿐만 아니라 질병금고와 민영보험자 사이에도 고객유치 경쟁을 한다.

독일의 경우에도  네덜란드와 유사하게 보험자간 소득ㆍ연령구성ㆍ부양율ㆍ성비 등 리스크의 차이를 조정하여 부담을 공평화하기 위한 재정조정을 단행하였다. 소득ㆍ부양율ㆍ연령구성ㆍ성비에 따라 수입 및 지출 면에서의 격차요인을 지표로 한 부담의 공평화 조치로 소득이 높고 고령자의 가입률이나 부양률이 낮은 보험자가 많이 갹출하고, 소득이 낮고 고령자의 가입률이나 부양률이 높은 보험자가 교부를 많이 받게 된다. 실제로 위험구조조정을 시행한 실적을 보면 대체로 지역질병금고, 연방광산근로자조합 등이 갹출에 비해 교부금을 많이 수령하였으며 기업질병금고, 동업질병금고, 생산직근로자보충금고 등에서 교부금에 비해 많이 갹출하였다. 따라서 실제로 보험자간 경쟁은 경쟁조건을 비슷하게 조정한 상태에서 이루어지게 되는 것이다. 즉, 위험균등화 법안의 시행으로 4개 요소에 의한 위험구조 격차가 시정되어 질병금고간 경쟁조건이 균등화되므로 조정 후에 재정격차가 발생하는 경우에는 각 질병금고의 경영상 책임에 의한 것으로 볼 수 있다. 이와 같은 재정조정을 통하여 피보험자가 보험자를 선택할 때 적용인구의 특성보다는 경영능력과 실적을 기준으로 결정하고, 보험자가 양질의 피보험자만을 선별할 필요가 없도록 함으로써 시장원리에 따른 진정한 경쟁의 동기를 유발할 수 있게 되었다.

연방정부가 연령별ㆍ성별로 표준급여비를 설정하여 이것을 바탕으로 각 질병금고는 피부양자를 포함한 가입자의 급여에 필요한 금액(소요보험료)을 산출한 후, 전체 질병금고의 소요보험료를 전체 질병금고의 보험료 산정의 기초가 되는 소득총액으로 나눈 값을 각 금고의 소득에 곱한다. 이를 각 질병금고의 재정력이라 하는데 이 재정력과 소요보험료를 비교하여 재정력이 소요보험료를 상회할 경우에는 상회하는 부분을 갹출하며 반대로 재정력이 소요보험료를 하회할 경우에는 그 부분을 교부하는 체제이다.

다) 세제적격 보충형 건강보험제도의 도입

(1) 적용대상 및 급부의 내용

전국민을 가입대상으로 하되 임의가입을 원칙으로 한다.

급부는 공적 기초의료보장(GHCP)의 급여에서 제외된 본인부담과 비보험급여를 대상으로 한다. 이 경우 임의보충의료보험의 급여 내용은 다음 <표 Ⅴ-3>과 같이 정리될 수 있을 것이다.

이러한 급여내용을 보장하기 위한 방안으로는 이들 급여 전체를 포괄적으로 담보하는 업계 단일의 공동상품으로 운영할 필요가 있을 것이다. 이는 2005년 8월 30일부터 생명보험회사가 실손형 건강보험을 취급하게 됨에 따라 중복가입이 의미가 없어지기 때문이다.

<표 Ⅴ-> 민영보충보험의 급여 범위

기준	급여내용
본인부담	⋅본인 일부 부담 또는 전부 부담
비급여	⋅입원기간 중의 식대, 상급병실 차액 ⋅요양시설(home health, nurcing home, hospice care) 비용 ⋅척추교정 및 대체의학 ⋅물리치료 및 재활치료 ⋅예방적 진료
소득보상	⋅입원기간 중의 소득상실 보장 ⋅후유장애로 인한 소득상실 보장

(2) 운영 주체 및 방식

그 운영은 민영보험회사들간의 경쟁을 통해 운영되도록 한다. 이 때 보충건강보험의 회계는 다른 계정과 구분하여 관리되도록 한다.

그리고 보충건강보험에 참여하고 있는 보험회사의 경영에 대한 감독은 금융감독원의 책임으로 한다.

(3) 재원조달

가입자들의 보험료를 기초로 한다. 이 경우 보험료는 각자의 발병리스크에 기초하여 납부하도록 한다. 이 때 고려될 요소로는 연령, 성별, 흡연 여부, 병력 등이 될 것이다.

3) 노후요양체계의 구축

앞서 살펴보았듯이 고령화가 향후 의료비 증가의 주된 요인이 될 것이기 때문에 일정 연령 이상의 노인들을 대상으로 한 별도의 요양보험제도를 둘 필요가 있다. 이는 고령자의 질병이 만성적이고 퇴행적이라는 특징을 가지고 있어 급성질병 치료 중심의 현행 의료보험체계로 대응하기에는 적절하지 않기 때문이다.

최근 몇 년 동안 장기간병(longterm care)에 필요한 재원조달에 민간보험회사가 적절히 참여하여 역할을 해야 한다는 인식이 높아지고 있다. 이러한 필요성은 특히 국가가 장기간병 분야에서 큰 역할을 하지 않는 미국, 일본, 영국, 프랑스, 독일, 네덜란드 등의 국가에서 두드러졌다. 이들 국가들이 바라는 것은 장기간병에 개인의 자조노력을 기반으로 국가의 재정부담을 줄이겠다는 것이다.

물론 이러한 추세에 대한 최근의 연구들은 민간보험의 참여를 통한 정부의 재정부담 완화효과가 생각만큼 크지 않다고 보고하고 있다. 그럼에도 불구하고 장기간병보험 시장은 성장할 것으로 전망되나, 다음과 같은 두 가지 장애요인이 존재한다. 첫째, 노인들의 소득수준의 상승에도 불구하고 대부분의 노인들이 이용하기에는 아직 보험료가 높다. 둘째, 많은 국가에서 보험계리사들과 보험회사들이 재택간호와 재택간병이 과연 보험에 적합한 위험인지에 대해 확실하게 인정하지 않는다는 점이 남아 있다.

Wiener et al.(1994)은 노인들에게 판매되는 장기간병보험에 대한 수요와 공급에 대해 최대로 관대한 가정을 하더라도 2018년의 자산조사 복지지출은 민영보험이 없었을 경우에 비해 2～4% 정도밖에 줄어들지 않는 것으로 추계 되었다고 보고하고 있다.

Wiener(1996), p. 73 참조.

현재 정부는 2007년부터 노인요양보험을 도입할 예정이다. 따라서 민영장기간병보험은 노인요양보험이 제공하지 않는 급부를 제공함으로써 수익자부담의 원리를 통한 효율성을 달성하도록 해야 한다.

3. 정책과제

가. 민영연금 활성화를 위한 인프라 구축

1) 장기자본시장의 육성 및 자산운용수단의 다양화

개인연금과 퇴직연금은 초장기적 관점에서 설계되어 운영되는 상품이므로 자산운용도 장기적인 관점에서 이루어질 필요가 있다. 그러나 우리나라의 자본시장은 장기자본시장이 낙후되어 단기자본시장 위주로 발달되어 왔다. 일반적으로 연금자산의 가장 적절한 운용대상은 국공채인 것으로 판단되나 다만 물량이 부족하고 연금자산의 운용대상으로서는 너무 기간이 짧다는 단점이 있다. 더구나 우리 나라의 경우에는 선진국의 채권시장이 국채를 중심으로 활발하게 운용되고 있는 데 비해 회사채 및 금융채가 대부분이어서 국채시장이 상대적으로 매우 취약하고 활성화되어 있지 못하다.

장기금융시장이란 만기가 상대적으로 장기이며 장기자금의 조달과 관련된 증권이 거래되는 자본시장을 지칭한다. 자본시장에서는 주식이나 채권, 장기설비자금에 대한 대출, 저당증권 등이 거래된다.

연금이 최소한 20 내지 40년에 걸쳐서 운영되는 점을 감안할 때 국공채도 이 정도의 기간을 만기로 하여 발행될 필요가 있다.

그렇다면 주식, 부동산, 대출 등을 연금자산의 운용대상으로서 고려할 수 있겠나, 이들을 자산운용대상으로 할 때에는 세심한 주의가 요청된다. 주식의 경우 장기적으로 주가가 상승한다는 전제하에서 높은 수익률을 낳을 수 있을 것이나, 주가의 변동폭이 크기 때문에 단기적으로는 평가손이 생기는 문제가 발생한다. 부동산의 경우도 장기적인 자산가치 유지에는 도움이 될 것이나 다른 금융자산과 비교해서 적정한 수익률을 낳을 수 있는지가 검토되어야 한다. 마지막으로 대출은 기업과 개인을 대상으로 행해지게 되는데, 경기불황 시에는 기업 도산 및 개인 파산에 따른 부실채권이 발생할 수 있음에 유의해야 할 것이다.

시가주의 회계가 도입된 상황에서 이러한 평가손의 문제는 크게 야기된다.

이렇듯 각각의 자산운용대상에는 장단점이 동시에 존재하기 때문에 중요한 것은 이들 자산을 변화하는 경제상황에 맞추어 적절하게 구성시키는 자산포트폴리오 전략이 수립되어야 할 것이다. 이를 위해서 가장 중요한 것은 연금자산이 초장기적으로 운영되어야 한다는 점을 감안하여 경제상황에 대한 장기적 전망과 단기적 변화를 적절히 파악하는 것이 될 것이며, 적절한 자산운용 시스템을 갖추는 것이 필요하다. 적절한 자산운용으로서는 자산과 부채를 동시에 관리할 수 있는 연금ALM을 도입하는 것이 바람직할 것이다.

고위험-고수익(high risk - high return)형 자산전략을 택할 경우 장기간에 걸쳐 평균수익률은 높아질 것이나, 반면에 불확실성이 커져 경우에 따라서는 운용수익 부족으로 적립부족 상태에 이르러 갹출율을 상승시킬 수 있다. 역으로 저위험-저수익(low risk - low return)형 자산전략을 택할 경우 확실성은 높아질 것이나, 낮은 운용수익밖에 기대할 수 없어 결과적으로 점점 높은 갹출금 부담을 지지 않을 수 없다.

특히 이자율에 대한 장기전망은 중요하다. 현재로서 고금리가 유지되고 있지만 장기적으로는 저금리 상황을 맞이할 것이기 때문에 적절한 예정금리를 설정해야 할 것이다. 만약 시장금리가 예정금리보다 낮아지는 상황이 도래하게 되면 재정압박이 심각해질 것이다.

연금ALM에서 부채사이드인 연금채무액은 가입자와 수급자의 장래의 연령구성과 임금수준 등의 함수로 나타나고, 자산사이드인 적립금액은 장래의 급부에 의한 자금유출과 갹출금 수입 및 운용수익의 함수로 나타나게 된다.

한편 국내 자산운용수단이 부족한 점을 극복하기 위한 연금자산의 해외운용과 관련해서도 두 측면이 존재한다. 연금자산을 운용하는 과정에는 IMF 외환위기가 발생했을 경우처럼 국가 리스크(country risk)가 존재하기 때문에 리스크를 분산시킬 필요가 있다.  이렇게 하여 국제분산투자가 적절하게 이루어질 경우에는 수익성을 크게 끌어올리는 효과를 거둘 것이다. 따라서 같은 리스크라 하더라도 더 높은 수익을 올릴 수 있어, 원하는 수익률을 기준으로 할 때 리스크를 낮추는 효과가 있다.

그러나 이를 위해서는 투자 대상국의 사회・경제에 대한 철저한 조사・분석이 선행되어야 하며 동시에 금융기법의 선진화가 이루어져야 한다. 또한 정책당국의 차원에서는 해외투자에 대한 기준을 완화해야 할 것이다.

리스크관리가 적절히 이루어지지 않을 경우 해외투자를 통해 막대한 규모의 손실을 입을 수 있다는 점은 해외투자가 국내리스크의 분산이라는 긍정적 측면만이 아니라 부정적 측면도 동시에 존재함을 알려준다고 하겠다.

2) 역모기지 활성화를 위한 기반 조성

역모기지연금 제도의 활성화를 위해 다음의 정책적 지원이 강구될 필요가 있다. 우선 제도 운용상의 안전보장을 위한 보증업무 등 공적 역할 담당 기구 설립해야 할 것이다. 이는 기존의 보증기구를 활용하는 방법과 신규로 설립하는 방법 모두 장단점을 검토한 후 결정해야 할 것이다. 둘째로 역모기지 채권의 풀(pool)을 통한 유동화를 위해서 다양한 만기를 가진 제로쿠폰본드(zero coupon bond)를 발행할 수 있도록 지원해야 할 것이다. 마지막으로 국민주택채권 매입의무를 면제해주어야 할 것이다.

나. 민영건강보험 활성화를 위한 규제 개선

1) 질병위험률 정보의 공유

현재 민영보험회사는 개인의 질병위험률에 관한 정보의 축적이 극히 부진한 상황에 있다. 이러한 상황에서는 리스크에 따른 적정한 보험요율의 산출이 곤란하기 때문에 제도적으로 이를 보완할 방안이 마련되어야 한다.

이를 위해서는 민영보험회사가 질병위험률에 관한 정보를 충분히 축적할 수 있을 때까지는 국민건강보험공단과 건강보험심사평가원에 축적되어 있는 광범위한 의료관련 정보를 이용하는 방안을 고려할 수 있다. 그리고 이러한 정보를 이용할 때는 정보량에 따른 일정한 수수료를 지불하는 방식을 취하도록 한다. 그런데 이러한 방안에 대해서 국민건강보험공단이 비협조적이었던 것으로 판단되는데, 그 이유는 민영건강보험의 활성화가 곧바로 국민건강보험의 위축으로 직결될 것이라고 판단했기 때문일 것으로 추측된다. 그러나 본고에서 밝히고 있듯이 국민건강보험이 급부를 확대하는 데 한계가 있고, 더구나 민영건강보험이 참여할 분야를 국민건강보험을 보충하는 차원으로 명확히 하고 있으므로 협조적 관계로 전환될 수 있도록 관계를 재구축할 필요가 있다고 본다. 또한 이 문제는 보건복지부의 입장에서도 민영건강보험의 적절한 활용이 필요하다고 판단한다면 적극 지원해야 할 것이다.

물론 국민건강보험공단의 정보를 이용하는 것으로 모든 문제가 해결되는 것은 아니다. 실제 민영보험회사의 급여대상은 상당부분이 공적 건강보험의 급여대상에서 제외된 부문이기 때문에 그와 관련된 정보가 체계적으로 정리되어 있지 않기 때문이다. 따라서 상품의 설계 및 언더라이팅과 관련한 체계적 정보는 개별 보험회사 또는 보험회사 공동의 노력으로 축적해가야 할 것이다.

그리고 이와는 별도로 민영보험회사가 질병위험률에 관한 정보를 축적할 수 있게 의료공급기관과 협조가 가능하도록 제도적 보완이 있어야 할 것이다.

2) 국민건강보험과 의료공급자간 자유계약제로 전환

｢국민건강보험법｣에 근거하여 운영되고 있는 요양기관 강제지정제도는 보험자와 의료기관간의 계약관계로 전환될 필요가 있다. 요양기관 강제지정제도는 본래 낮은 수가를 이유로 건강보험의 적용을 기피하는 의료기관의 발생을 막기 위해서 마련되었으나, 그로 인해 의료기관들은 다양한 서비스 제공 유인의 부재 등으로 서비스 공급체계를 왜곡시켜왔다.

이제 정부도 인식하고 있듯이 저급여—저요율 체제를 탈피하고 적정급여—적정요율 체제로 가기 위해서는 이러한 강제지정방식이 아니라 자발적 계약에 기초하여 시장경제원리가 구현될 수 있도록 해야 할 것이다. 이렇게 될 경우 의료공급기관도 의료수요자의 선호에 맞추어 분화되어 다양하게 발전할 수 있을 것이며, 다양한 의료수요를 충족시킬 수 있는 시스템이 구축될 수 있을 것이다.

3) 진료비 심사 기구

국민건강보험의 진료내역 심사는 건강보험심사평가원에서 하도록 되어 있다. 그런데 ｢건강보험심사평가원｣은 기본적으로 공적 의료보험의 진료비를 심사하기 위한 기구이기 때문에 민영건강보험의 진료비에 대한 심사는 별도의 방안이 강구되어야 할 것이다. 이 때 심사기구를 보험회사별로 둘 것인지 아니면 별도로 통합심사기구를 만들 것인지가 판단되어야 한다.

이때 기준이 될 수 있는 것은 다음의 세 가지 요소가 있다. 첫째, 의료비 심사기구가 보험회사 경영의 중요한 요소로서 분리불가능한가에 대한 판단이다. 의료비 심사는 보험회사가 보험금을 지불하기 위해서 거쳐야 될 기본적 단계이지만 별도의 조직으로 분리하여 운영할 수는 있다. 둘째, 효율적 경영을 위해 분리하는 것이 바람직한지에 대한 판단이다. 의료서비스는 신기술의 개발와 맞물려 급속히 확대되어 가고 있고 다양해지고 있다. 그렇기 때문에 이러한 변화를 따라잡기 위해서는 일정한 규모 이상으로 유지되어 규모의 경제성을 확보할 필요가 있다.  셋째, 의료서비스 공급기관과의 제반 사항에 관한 협상시 유리한 방식은 무엇인가에 대한 판단이다. 현재 민영보험회사들은 의료법에 따라 진료 내역 전반에 대해서 자료를 검토할 수 없기 때문에 민영보험회사 공동의 심사기구를 설립하여 진료내역 열람의 법률적 권한을 부여할 필요가 있다.

따라서 민영보험회사들은 공동의 심사기구를 설립하여 운영하는 것이 회사별로 별도의 심사기구를 두는 것에 비해서 효율적일 것으로 판단된다. 다만 이렇게 설립된 심사기구는 진료급여의 적정성 평가와 민영보험의 급여대상이 되는 의료서비스의 질에 관한 평가에 업무의 초점을 맞추도록 해야 할 것이다. 그리고 심사기구가 본래의 역할을 다할 수 있도록 하기 위해서 정부는 관련 법률을 개정하여 민영보험자들이 설립하는 의료비 심사기구에 대해서도 공적건강보험의 의료비 심사기구와 대등한 수준의 법적 권한을 부여해야 할 것이다.

다. 조세체계의 개편과 세제지원 확대

1) 연금 관련 세제지원 확대

연금소득은 당해 연도에 발생한 국민연금과 개인연금, 퇴직연금 등 연금형태로 지급받는 금액의 합계액이며, 이자소득, 배당소득, 부동산임대소득, 사업소득․근로소득, 일시재산소득, 기타소득 등과 합산하여 종합 과세하도록 되어 있으며, 연금소득을 지급받을 때 연금소득금액의 10%에 해당하는 소득세를 미리 원천징수하고 있다.

<표 Ⅴ-5> 연금소득 및 근로소득 공제액

총연금액	공제액	총근로소득	공제액
250만원 이하	총연금액	500만원 이하	총급여액 전액
		500만원 초과 1,500만원 이하	500만원 ＋500만원을 초과하는 금액의 50%
250만원 초과 500만원 이하	250만원 ＋250만원을 초과하는 금액의 100분의 40
		1,500만원 초과 3,000만원 이하	1,000만원 ＋1,500만원을 초과하는 금액의 15%
500만원 초과 900만원 이하	350만원 ＋500만원을 초과하는 금액의 100분의 20
		3,000만원 초과 4,500만원 이하	1,225만원 ＋3,000만원을 초과하는 금액의 10%
900만원 초과	430만원 ＋900만원을 초과하는 금액의 100분의 10
		4,500만원 초과	1,375만원 +4,500만원 초과하는 금액의 5%

주: 600만원이 한도임

<표 Ⅴ-5>에서와 같이 근로소득공제는 공제되는 소득의 범위가 넓고 공제액 한도를 규정하고 있지 않고 있음에 반해, 연금소득공제는 공제되는 소득폭이 상대적으로 작고 공제한도 역시 연간 600만원으로 설정되어 있다.

퇴직연금소득은 근속기간 중 획득한 근로소득의 일부를 노후를 위해 미래로 이연한 것이므로 근로소득 못지 않은 세제혜택을 주는 것이 바람직하다. 그럼에도 연금소득 공제는 근로소득 공제에 비해 공제한도와 공제율이 낮으므로 연금소득 공제금액의 한도를 증액시키거나 공제율을 인상하는 등의 방안이 필요할 것으로 생각된다.

현행 연금소득세제는 국민연금 가입기간이 상대적으로 짧아 노후소득을 연금소득보다는 자본소득이나 부동산임대소득에 의존하는 노인들을 대상으로 만들어졌기 때문에 국민연금에 20년 이상 가입하여 완전노령연금을 수령하고 퇴직연금제도가 도입되어 상당수준의 노후소득을 연금소득에 의존하게 되는 고령층에게는  공제되는 소득의 범위가 다소 비현실적이라고 판단된다.

또한 연금소득 공제의 불충분성을 해결하는 다른 방안으로 고령자들의 지출 중 가장 큰 비중을 차지하는 항목인 의료비, 주거비 등에 대한 공제를 상향조정 또는 신설하는 방안을 검토해 볼 필요성이 있다.

이와 더불어 장기적으로는 퇴직금 충당금 중 사내적립금에 대한 세제혜택을 단계적으로 축소함으로써 사외적립을 유도하는 것이 바람직하다. 또한 퇴직일시금에 대한 세제상의 우대를 점차 축소하고 연금으로 유도하는 방안도 검토할 필요성이 있다.

특히 개인연금제도의 경우 연금과세의 적정성 등을 감안하여 세제혜택을 현실화함과 아울러 장기적으로는 자영업자를 대상으로 퇴직연금세제에 준하는 세제적격 개인연금계좌(IRA)의 도입문제를 공사연금의 연계방안차원에서 검토할 필요성이 있다.

한편 역모기지 활성화를 위해 일정 기준 이하 대출의 경우 담보주택에 대한 근저당 설정시 등록세 경감을 검토해야 할 것이다.

2) 건강보험 관련 세제지원 확대

민영건강보험의 활성화와 관련하여 가장 중요한 것은 세제적격의 민영건강보험을 만들어 세제적격개인연금에 준하는 세제혜택이 부여되어야 한다는 것이다. 현재는 보장성보험에 한정하여 연간 100만원을 한도로 소득공제를 해주는 데 그치고 있다. 그러나 자동차 소유가 대중화되어 있고 자동차보험이 의무보험으로 되어 있는 상황에서 현재의 소득공제 한도는 민영건강보험을 활성화시키기에는 크게 부족하다고 생각된다. 물론 소득공제 한도의 확대는 직접적으로 세수의 손실로 이어져 현재와 같은 적자재정의 기조 하에서는 곤란할 수 있으나, 정부를 통한 의료보장을 개인이 직접 지출한다는 개념으로 이해하여 소득공제 한도가 적정 수준으로 상향조정되어야 할 것이다.

또한 향후 기업복지제도의 개편이 예상되므로 기업에서 종업원에 대한 의료비 지원이 활성화될 가능성이 있다. 이 경우 종업원에 대한 의료비 지원은 전액 손비처리가 가능할 수 있도록 법인세법 및 소득세법의 개정이 필요하다.

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